“Tenemos que avanzar en reformas donde cada uno ceda un poco”, Mauricio Macri, 30 octubre 2017.

La reforma impositiva del Gobierno, acompañada por la cúpula cegetista y aprobada en el Congreso Nacional a fines de diciembre último, incluyó una modificación trascendente para la Seguridad Social: la reducción progresiva de contribuciones patronales.

La puesta en marcha de esta reforma implica la implementación de un mínimo no imponible (MNI) de 12.000 pesos por trabajador por mes, que se actualizará por IPC-Indec desde 2019 (con la variación de octubre contra octubre de los años previos) y que se descuenta de los salarios brutos a la hora de calcular las contribuciones patronales. La propuesta establece que en 2018 se aplique el 20 por ciento del MNI, 40 por ciento en 2019, 60 por ciento en 2020, 80 por ciento en 2021, para llegar a la aplicación plena en 2022. 

Si bien también se propone la reducción progresiva de las alícuotas de la actividad de servicios (hoy en 21 por ciento) y el incremento progresivo del resto de las actividades (hoy en 17 por ciento) convergiendo el conjunto de actividades en 19,5 por ciento, el punto central del recorte reside en la aplicación de una porción del salario sin contribuciones. 

Actualmente las contribuciones representan aproximadamente 424.268 millones de pesos al año, y en 2018, si estimamos paritarias en el orden de la inflación prevista en el Presupuesto 2018 (15,7 por ciento), se alcanzarían los 490.878 millones de pesos. La aplicación del mínimo no imponible previsto en la reforma, afectará negativamente la recaudación en 30.968 millones de pesos.

La propuesta alcanza sólo los primeros 12.000 pesos del salario bruto de los trabajadores (2400 pesos en 2018). Esto significa que se tributa sólo sobre lo que excede ese monto. A los efectos del cálculo realizado, se segmentó por salario, dado que quienes no superan los 2224,32 pesos no pagan las contribuciones.  

Ahora bien, como la reforma propone el aumento progresivo de la reducción de contribuciones, el impacto futuro de dicha reforma, manteniendo la cantidad de trabajadores, en un escenario conservador (con inflación prevista en el presupuesto 2018), alcanzaría los 217.611 millones de pesos, es decir, el 34,4 por ciento de las contribuciones patronales. 

Una vieja receta

La propuesta del Gobierno presenta similitudes con la reducción de contribuciones patronales impulsada en las reformas laborales de mediados de la década de los noventa. La de 1994 había comenzado con la firma del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, en 1993, entre las provincias y la Nación, que expresaba en el inciso 3 del segundo apartado que la Nación se comprometía a “disminuir la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral. Esta disminución se hará acompañando las prioridades sectoriales reflejadas en las decisiones sobre operaciones y sectores alcanzados por las exenciones dispuestas por cada provincia en relación al Impuesto a los Ingresos Brutos”. El espíritu del acuerdo residía en que “los Gobiernos de los Estado Nacional y Provinciales han concertado un acuerdo cuyo objetivo tiende al crecimiento sostenido de la actividad económica, la productividad y los niveles de ocupación”.

El actual Acuerdo Fiscal de las provincias y la Nación refiere, de hecho, en los considerandos, a tal pacto indicando que “el 31 de diciembre de 2017 vence la prórroga del plazo para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, agregando que “es necesario acordar entre la Nación y los gobiernos locales lineamientos para armonizar las estructuras tributarias de las distintas jurisdicciones de forma tal de promover el empleo, la inversión y el crecimiento económico y promover políticas uniformes que posibiliten el logro de esa finalidad común”.

Los efectos de tal reformas de los noventa son bien conocidos. 

Si bien pretendía impulsar el empleo, la experiencia indica que eso no sucedió. La reducción de contribuciones patronales aplicada en 1994 por Cavallo, o también denominada “devaluación fiscal” que pretendió compensar los efectos económicos perversos de la rigidez cambiaria, no significó una mayor contratación de mano de obra sino que acrecentó las ganancias del sector empresario. Las contribuciones patronales totales al sistema pasaron del 33 por ciento en 1994 al 17,8 por ciento promedio en el 2000. Resulta ilustrativo que uno de los picos de la tasa de desocupación tuvo lugar en 1994, con un 19,4 por ciento de desocupados.

Por otro lado, la reducción de aportes desfinanció al Estado. Por la rebaja de las contribuciones patronales implementadas a partir de 1994 el Estado dejó de recaudar 47.939 millones de pesos. Si se actualiza dicho monto por la inflación (al año 2005), el monto total acumulado no ingresado a la Seguridad Social rondaría los 80.000 millones de pesos. De ese total, en 2005 más de la mitad correspondía al sistema jubilatorio, mientras que el resto se repartía entre asignaciones familiares, Fondo Nacional de Empleo, PAMI y Obras Sociales, según datos de la Secretaría de Seguridad Social. 

En esta línea, es curioso que ya hacia 1999, ante el creciente problema de desfinanciación del sistema de Seguridad Social, Walter Schulthess (asesor de Cavallo que en 1994 insistía en que la reducción de los aportes patronales era deficitaria), señalara que el déficit de Seguridad Social sería un problema al menos hasta el año 2004/2005 cuando muchos de esos trabajadores se jubilarían con las AFJP. 

Además de ello, la experiencia de los noventa indica que la medida generó concentración. Al aplicar un beneficio para todos, y siendo las empresas grandes las que contaban hacia 1994 con mayores niveles de registración (un 80 por ciento de su empleo era registrado, mientras que las pequeñas tenían mayores índices de empleo no registrado), el resultado fue una transferencia de recursos aprovechada por las grandes empresas que de esta manera incrementaron sus rentabilidades relativas. Entre 1994 y 2000, los recursos transferidos a las fracciones dominantes locales mediante la reducción de los aportes patronales alcanzaron a 16.057 millones de pesos, que sumados a las restantes reducciones vinculadas al mercado de trabajo (como los aportes al sistema de obras sociales) totalizaron 29.960 millones de pesos. Estos, junto a los aportes jubilatorios transferidos por el Estado a las AFJP, totalizaron 52.332 millones de pesos.

Finalmente, la reducción de aportes no reactivó la economía. Domingo Cavallo sostuvo en abril de 2014 que “tendrán que reducir muchos impuestos si quieren que la economía vuelva a crecer”, y agregó que consideraba “alentador la reducción de los impuestos que encarecen el costo laboral de las empresas que cumplen con las leyes laborales e impositivas”. No obstante, vale señalar que entre 1993 y 2001 el PIB de la economía creció en promedio al 1,4 por ciento anual, e incluso durante el período de especulación financiera y desindustrialización (1976-2001) el PIB creció a 1,3 por ciento anual acumulativo, es decir, niveles muy bajos. 

En contraste, durante el kirchnerismo el promedio de crecimiento del PIB fue de 8,8 por ciento anual entre 2003-2007 y de 4,7 por ciento entre 2008 y 2013. Asimismo, fueron negativos los principales indicadores sociales y laborales entre 1991 y 2001, con preocupantes resultados en la tasa de empleo (caída al 34,5 por ciento hacia el final de la década), tasa de desempleo (del 6 al 18 por ciento), tasa de subempleo (del 7,9 al 16,3 por ciento), población pobre (de 21,5 al 31,5 por ciento), población indigente (del 3,0 al 12,2 por ciento), y salario real (caída cercana a los 7 puntos porcentuales).

* Centro de Economía Política Argentina (CEPA).