La desigualdad interpersonal disminuyó mucho en los primeros años de los 2000 en Argentina. El Gini de ingresos de los individuos pasó de 53,8 en 2002 a 41,0 en 2013, según datos de World Development Indicators. Sin embargo, la desigualdad entre provincias se mantiene escandalosamente alta. De hecho, Argentina tiene la mayor desigualdad entre provincias de los cinco países más grandes de América Latina.
Construimos un índice de Gini para el Producto Bruto per capita de cada provincia (departamento o estado) en cinco de los países más grandes de América latina: Argentina es el más desigual de los casos analizados, con un Gini de 33, seguido de cerca por Brasil con 30 y Colombia con 28. México y Chile son menos desiguales, con 24 cada uno. El Producto Bruto per capita en los distritos ricos en Argentina es muchas veces mayor que el de los más pobres: Santiago del Estero, una de las provincias con el Producto Bruto más bajo del país, tiene un PIB per capita casi 10 veces más pequeño que el de la Capital Federal.
Pero la desigualdad tiene caras más dolorosas que la del ingreso. En Formosa mueren casi tres veces más bebés al nacer que en Tierra del Fuego (Indec, 2016). La esperanza de vida al nacer en Chaco es de casi 5 años menos que en Neuquén (Indec, 2017). Pero en uno de los departamentos más pobres de Chaco (General Belgrano), los hombres viven 12 años menos en promedio que en Capital (Indec, 1996-2001). El analfabetismo en el departamento Ramón Lista, Formosa (13,5 por ciento), es 64 veces mayor que en la Comuna 14 de Capital (0,21 por ciento), según Indec-2010.
¿Bajo qué condiciones el gobierno nacional puede generar redistribución de las provincias ricas a las más pobres? O, por el contrario, ¿cuándo el gobierno nacional contribuye a reforzar la riqueza inicial de las provincias centrales (que concentran recursos propios y reciben los del gobierno federal) sin redistribuir a las más pobres?
Ciclo K
Estudiamos los factores que afectan la asignación de fondos federales de obra pública (inversión real directa y transferencias de capital del gobierno federal) entre 2003 y 2018, usando datos de la Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economía. Los datos originales en pesos corrientes fueron convertidos a dólares para controlar por inflación.
Los distritos aliados políticamente fueron enormemente favorecidos en la distribución de los desembolsos federales durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner. Durante los años 2003-2009 (tenemos datos comparables para ese período), los distritos aliados recibieron, en promedio, casi 50 por ciento más fondos que la provincia promedio y 120 por ciento más que los distritos en la oposición. Los Kirchner no solo penalizaron a los distritos de la oposición cuando distribuyeron fondos federales de infraestructura, sino también a las provincias más pobladas, particularmente a las de la oposición. Los cuatro distritos más poblados de la Pampa Central (Buenos Aires, Capital Federal, Córdoba y Santa Fe) recibieron en promedio 5 veces menos fondos per capita que el resto de las provincias.
Néstor y Cristina Kirchner favorecieron a los gobernadores aliados. Pero entre ellos, los de las provincias del interior recibieron más fondos federales de infraestructura per capita que el resto. Las provincias menos pobladas del interior están ampliamente sobrerrepresentadas en el Congreso nacional y los presidentes las necesitan para mantener una coalición de gobierno. Además, sus gobernadores no fueron grandes competidores para el poder presidencial. Entre las provincias del interior, si bien se transfirieron muchos fondos a las provincias Patagónicas, también se hizo algo parecido a las provincias menos desarrolladas del NEA y del NOA. Las provincias más grandes, pobladas, y ricas del centro del país fueron las más castigadas durante este período.
Ciclo M
Cristina Kirchner distribuyó, en promedio, 407 dólares per capita por provincia, por año. En 2015, ese valor llegó a 532 dólares. Mauricio Macri, distribuyó 262 dólares entre 2016 y 2018, bajando a 124 dólares en el último año disponible de la serie (datos al tercer trimestre de 2018). Este es un primer dato importante: la obra pública en el gobierno de Mauricio Macri disminuyó hasta un poco más de un tercio de lo que se distribuyó en promedio en el gobierno de Cristina Kirchner. Según los datos del tercer trimestre de 2018, Macri asignó 4,3 veces menos fondos a las provincias, en promedio, de lo que se distribuyó en 2015. Estos fondos, que la mayoría de los especialistas de la literatura consideran fundamentales para estimular el crecimiento y promover la redistribución territorial, son mucho más escasos hoy de lo que fueron tres años atrás. Pero además de analizar los valores promedio totales, es importante analizar a qué distritos se favoreció y perjudicó con esos fondos. Esto también puede tener efectos redistributivos importantes.
En un cambio sustantivo respecto de las dos administraciones anteriores, Mauricio Macri favoreció ampliamente a la Capital Federal en la distribución de infraestructura federal. Le distribuyó un promedio de 724 dólares per capita por año. Este distrito no sólo es la cuna política del presidente, sino que también es uno de los distritos más ricos del país en términos de ingresos o Producto Bruto per cápita. El valor promedio de lo distribuido a la Capital Federal es 3,4 veces más de lo que distribuye al NEA (214 dólares) o más de dos veces y media lo que recibe el NOA (274 dólares), las regiones más empobrecidas del país, o casi 7 veces el valor repartido a la opositora provincia de Tucumán, la que menos recibe de todo el norte del país.
Las más favorecidas
Macri favoreció a gobernadores de su partido (el PRO) con más fondos que al resto del país. La Capital Federal y la provincia de Buenos Aires recibieron, en promedio, 401 dólares per cápita, o 1,6 veces más que el resto del país (249 dólares promedio). Llamativamente, Macri no favoreció de la misma manera a los gobernadores del PRO que a los gobernadores de la Coalición Cambiemos (que también incluye a los gobernadores radicales de Corrientes, Jujuy y Mendoza). Todos los gobernadores de Cambiemos recibieron, en promedio 258 dólares per cápita, mientras que los gobernadores fuera de la coalición recibieron, en promedio, 262 dólares. Los gobernadores del radicalismo aliados en Cambiemos recibieron solamente 163 dólares.
Si a la coalición central del PRO (provincia de Buenos Aires y Capital Federal) sumamos a la provincia de Córdoba (distrito electoral clave en la victoria del macrismo), el promedio de lo que recibieron estos tres distritos es de 305 dólares, casi el doble de lo que recibieron los radicales de Cambiemos. La coalición de estos tres distritos no es solamente una coalición partidaria (fueron los principales bastiones electorales del PRO). Ella tiene también un componente estructural clave: se trata de provincias centrales, relativamente ricas (a pesar de que tienen regiones enormemente empobrecidas, como partes del conurbano bonaerense), además de ser aliadas políticas.
Las más castigadas
El NEA y NOA están entre las regiones menos favorecidas por el gobierno del PRO, con un promedio de 214 y 274 dólares per cápita, respectivamente. La provincia de Tucumán fue la que menos fondos recibió de estas regiones (107 dólares per cápita), seguida por Corrientes, Misiones, Entre Ríos y Chaco. Cuyo también fue muy castigada en el reparto de obra pública federal: recibió en promedio 189 dólares. Las provincias que menos obra pública recibieron en esta región fueron Mendoza (132 dólares) y San Luis (160 dólares).
Distribución
Néstor y Cristina Kirchner favorecieron enormemente a las provincias aliadas en la distribución de obra pública. Pero también la distribuyeron según clivajes estructurales, favoreciendo sobre todo a las provincias del interior; ellas fueron clave para la gobernabilidad porque están sobrerrepresentadas en el Congreso y sus gobernadores no fueron importantes competidores de ambos presidentes. Estos dos presidentes castigaron, sobre todo, a las provincias centrales, donde estaban los principales candidatos opositores a la presidencia. Esta lógica de favorecer a los gobernadores aliados del interior, entre ellos a las provincias del norte, y debilitar a los gobernadores de las provincias centrales, donde están los competidores más fuertes por la presidencia, generó un tipo de redistribución progresiva: se penalizó a las provincias centrales y se favoreció a las menos desarrolladas del interior.
Macri favoreció también a sus aliados partidarios. Pero la principal coalición electoral y los principales aliados políticos de Mauricio Macri están en las provincias centrales. Además, un presidente relativamente débil, en términos de apoyo legislativo y en la opinión pública, tiene menos capacidad de resistir las presiones de los poderosos gobernadores de las provincias centrales. Por razones electorales y estructurales, Macri castigó a las provincias del interior, particularmente a las menos desarrolladas. Este tipo de distribución federal tiene un enorme potencial regresivo: además de haber menos fondos redistributivos disponibles (a los que aporta todo el país), se los distribuye favoreciendo a los distritos centrales y a los patagónicos, que son los distritos más ricos del país en términos de Producto Bruto Geográfico e ingreso per capita promedio (y que tienen los mejores indicadores de acceso a servicios públicos del país). Estas políticas redistributivas del gobierno central posiblemente tengan un resultado agregado claro: se reforzará aún más a la escandalosa desigualdad entre provincias.
* Conicet, Unsam.
** IFG, UCC.
