La posibilidad concreta que el gobierno nacional comience a liquidar activos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad para pagar los montos comprometidos por la Ley de Reparación Histórica es una alerta que se debe aprovechar para debatir las políticas de largo plazo del sistema previsional. El FGS se creó en 2007, pero a fines de 2008 adquirió relevancia económica al recibir los activos financieros que habían acumulado las AFJP durante los quince años de vigencia del sistema de capitalización privado. Cuando se constituyó el FGS, se hizo a imagen y semejanza de los fondos de pensiones que actúan como garantía de sustentabilidad de los sistemas previsionales públicos y de reparto, como los que tienen Estados Unidos, España o Suecia. Su objetivo principal es, desde entonces, servir como garantía de las prestaciones ante la evolución económica y demográfica del país. En particular, su función está atada al desafío que representa el envejecimiento de la población a un sistema previsional de reparto. Disponer de un ahorro previsional permite suavizar la necesidad de generar recursos tributarios extraordinarios ante déficits estructurales crecientes.

El FGS ha cumplido, con diverso alcance y profundidad, otras dos funciones muy importantes que también tienen los fondos de pensiones de distintos países. En primer lugar, los activos líquidos pueden funcionar como herramientas para aplicar políticas fiscales contracíclicas. Argentina, como muchos otros exportadores de materias primas, tiene grandes dificultades cuando los precios de las commodities bajan, ya que esa caída en las exportaciones afecta la demanda agregada, hace caer la producción y además contrae significativamente el acceso al crédito. Ante tal situación, el país se queda con pocas posibilidades para aplicar políticas contracíclicas, ya que el Estado tendrá también menos recursos tributarios y mayores dificultades para acceder a financiamiento. De hecho, en general se terminan aplicando planes de ajustes fiscal durante una recesión, lo cual genera alta volatilidad macroeconómica. Disponer de un ahorro, en activos líquidos, puede permitir al Estado salir de esa trampa. 

Se utilizó el FGS exitosamente como herramienta de política fiscal contracíclica cuando luego de la crisis de 2009 se destinaron fondos para financiar a la industria automotriz, que enfrentaba una fuerte caída de la demanda y contracción del crédito generada por la crisis internacional.

En segundo lugar, Argentina necesita un flujo de financiamiento sostenible y de largo plazo para inversiones productivas y de infraestructura, así se podrá dejar de ser un país exportador de materias primas. El hecho de disponer de recursos públicos con este fin permite su asignación a los sectores y proyectos estratégicos en forma más directa, facilitando la aplicación de una política industrial orientada a la reconversión de la matriz productiva y la mejora de la competitividad de la economía. En la corta vida del FGS se aplicaron una cantidad relevante de fondos (especialmente en el período 2009-2015) con esta finalidad. En diciembre de 2015, se habían destinado cerca de 7000 millones de dólares a proyectos productivos y de infraestructura (el 11,5 por ciento del total de activos que conformaban en ese momento el Fondo) lo cual incluía, entre otros destinos, centrales nucleares y termoeléctricas, rutas y viviendas. Sin embargo, el rol que cumplió el FGS quedó a disponibilidad de la voluntad política de turno. Así, durante el gobierno de Macri hubo, por un lado, una estrategia de desprenderse de acciones como el caso Petrobras o de las centrales térmicas y, por otro, la decisión correcta de financiar el gasoducto de Vaca Muerta.

Tanto la función de colaborar en la estabilización macroecónomica como la de financiamiento para el desarrollo son muy consistentes con el hecho de que lo que más necesita un sistema de seguridad social es una economía estable y en crecimiento. Si la demanda agregada y la productividad crece, habrá más empleo en blanco y mejores salarios, lo cual implica mayores recursos genuinos para la seguridad social, que a su vez invertiría nuevamente en más desarrollo. Este es el círculo virtuoso que permite escapar al desafío de compatibilizar las cada vez mayores demandas sociales con el envejecimiento poblacional.

Con esta visión, el próximo gobierno debería encarar una reforma del FGS con dos objetivos bien definidos.

1. Fortalecer la función de estabilización económica dotando al FGS de un flujo de nuevos fondos, obtenidos por los recursos extraordinarios que obtiene el Estado por la explotación de recursos no renovables. Por ejemplo, impuestos nacionales que se recauden por la explotación de Vaca Muerta o las ganancias de empresas estatales como YPF deberían ahorrarse en activos líquidos cuya valuación no estén atados al ciclo de las commodities, y que puedan utilizarse durante recesiones para disponer de políticas contracíclicas.

2. Dotar de una mayor estructura institucional al FGS, su administración no debe estar en la Anses. Podría crearse un banco de inversión público, que administre el FGS en su múltiple función de financiar desarrollo, colaborar a la estabilización macroeconómica y ser reserva del sistema previsional de reparto. Este nuevo banco debe contar con reglas muy claras de inversión y, en particular, debe tener prohibido liquidar activos sin autorización previa del Congreso Nacional, donde debería evaluarse en tal caso las reformas necesarias para volver a hacer sustentable el sistema.

El gobierno nacional, a través de la Ley de Reparación Histórica y del acuerdo firmado con el Fondo Monetario Internacional, dejó establecida la posibilidad de liquidar los activos del FGS para pagar prestaciones corrientes, contradiciendo normas elementales de buena administración del ahorro del sistema previsional. Es muy posible que la amenaza se haga realidad este año y comencemos a ver como los activos ahorrados durante muchos años comienzan a licuarse. Esta decisión es de enorme gravedad institucional. 

*  Economista. Ex director de Estudios de la Seguridad Social de la Anses.

**  Politólogo. Ex secretario general de la Anses. Profesor de Políticas Públicas Unahur.