Producción: Florencia Barragan

Desfinanciaron el sistema

Por Sergio Carpenter (*)

Hay una relación muy fuerte entre la evolución macroeconómica y el sistema previsional. Por ejemplo, una macroeconomía que genera desempleo, informalidad laboral y disminución del salario real, tiene un sesgo desfinanciador de la previsión social. Ello es así pues su financiamiento está basado en impuestos y contribuciones asociadas al trabajo formal y por ende “sufre” el impacto de los vaivenes en el nivel de actividad y su grado de formalidad. Así lo fue en el gobierno de Carlos Menem y ocurrió lo mismo en el experimento neoliberal de Mauricio Macri.

A la inversa, el propio diseño del sistema previsional y, en consecuencia, las medidas de política sectorial impactan en la evolución macroeconómica del país. En este sentido destacamos dos casos. La política previsional del gobierno de la Coalición Cambiemos tuvo un rasgo característico, fue desfinanciadora del sistema. Dan cuenta de ello el tratamiento otorgado a la devolución por parte de la Nación de recursos por 1,6 por ciento PBI a las provincias, en cumplimiento de un fallo de la Corte; y la reducción de las alícuotas de las contribuciones patronales. Esa última medida, más el impacto del deterioro de la formalidad y de la actividad económica, provocó la baja en la recaudación de aportes personales y contribuciones patronales desde 5,9 por ciento PBI en 2015 a 4,8 por ciento PBI en 2019. El gobierno de Macri no atinó a compensar dichas reducciones de recursos afectados. En consecuencia, las políticas macroeconómica y previsional de 2016/2019 redundaron en menores recursos para la Seguridad Social del orden de 1,9 por ciento PBI.

Un segundo rasgo de la política previsional macrista refiere a un componente del diseño del haber jubilatorio: la formulación de su movilidad. En 2017 fue asociada a la evolución de la inflación y de los salarios, aplicada trimestralmente con 6 meses de rezago. Más allá de la reducción en los haberes referido al “trimestre perdido” que supuso su aplicación, ésta terminó impactando fuertemente en las condiciones de la estabilidad macroeconómica. En una economía en donde cae el nivel de actividad y se acelera el nivel inflacionario, el rezago de la movilidad provoca pérdida de poder adquisitivo aumentando el rumbo recesivo de la economía (véase lo ocurrido en 2018 y 2019); y a la inversa, en el marco de un plan de estabilización que busca la reducción del nivel inflacionario, esa movilidad puede disparar el nivel del gasto por sobre las posibilidades de recursos de una economía en recesión.

La decisión de suspender la fórmula de movilidad de la Ley 27.426 va en el sentido de lograr la estabilización macroeconómica. Suponiendo una tasa de inflación hacia la baja para 2020, la movilidad suspendida provocaría un aumento de la necesidad de financiamiento, con cargo al Tesoro Nacional, superior a 3 por ciento del PBI. Ese es un buen indicador de la gestión Macri de lo previsional: hacia 2020 provocó una verdadera explosión en la necesidad de recursos para financiar el sistema de Seguridad Social, una variable que en 2015 alcanzó el 0,7 por ciento PBI.

A su vez, la Ley de Solidaridad Social abre el debate sobre la movilidad que debería aplicarse en el futuro. Hay varios rasgos que nos parecen adecuados tener en cuenta.

1) Que la suerte de los trabajadores pasivos debería conjugarse con la suerte de los trabajadores activos. Es decir, si los trabajadores observan aumentos del salario real, dicho derrotero debería impactar en los haberes previsionales, que es la manera en que las ganancias de productividad que perciben los activos les lleguen a los pasivos. Un mecanismo idóneo para financiar las consecuencias negativas de shocks macroeconómicos es un fondo de reserva, tal lo establecido inicialmente para el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS).

2) Que, dada la volatilidad histórica de la economía argentina y su historia inflacionaria, debería estudiarse la asociación de la movilidad con variables esperadas y no en función del pasado. Ello evitaría la regeneración de inestabilidad y daría más grados de libertad al hacedor de política económica. Podría establecerse un mecanismo de compensación de las diferencias entre las expectativas y lo realmente observado.

3) Que el sistema previsional tiene una fuerte heterogeneidad estructural. El haber promedio correspondiente al decil de mayor ingreso es 5,6 veces el referido al decil de menor ingreso. Ese indicador aplicado a los ingresos de la población ocupada es 22,7 veces; lo que resalta el rasgo redistribuidor del sistema previsional público. Pero si se toma en cuenta que la jubilación mínima abarca cerca del 50 por ciento de los beneficiarios, se tiene que la desigualdad existente para la mitad “mejor paga” del sistema previsional (5,6 veces) es mayor que la de los trabajadores ocupados, que alcanza sólo 3,7 veces (decil 10/ decil 5). Otra muestra de la desigualdad existente, que resulta particularmente irritante, es la de quienes perciben un haber por arriba del haber máximo (103 mil pesos). Son 65.300 beneficiarios, el 1,2 por ciento del total, que perciben el 6,2 por ciento del monto de haberes pagados. ¿Por qué no se cumple con el tope?

Estos rasgos habilitan al menos dos caminos complementarios. Uno, la revisión de los regímenes diferenciales, especiales y particulares, una tarea de más largo aliento que implica la definición de una institucionalidad específica que revise con ecuanimidad el otorgamiento prestacional de condiciones diferentes a las del sistema general. Y dos, la segmentación de la fórmula de movilidad. Esta podría tener dos componentes, uno variable y otro fijo, éste último sujeto a la evolución de las condiciones macroeconómicas y al impacto diferencial entre los beneficiarios.

* Economista del IADE. Coordinador del GT CLACSO “Seguridad Social y Sistemas de Pensiones

Cada vez más incertidumbre

Por Carlos Martínez **

Hay distintos aspectos a tener en cuenta a la hora de analizar un sistema de seguridad social, tales como su financiamiento, institucionalidad y la protección social que ofrece a la población.

En particular, en materia de protección social del sistema previsional, hay cuatro dimensiones centrales:

1) La amplitud de su cobertura: qué porcentaje de la población en edad de jubilarse accede efectivamente a una prestación.

2) La intensidad de la cobertura: hasta qué punto las prestaciones permiten cubrir las necesidades materiales.

3) La distribución de esas coberturas: ¿las mujeres se encuentran excluidas del sistema en mayor proporción que los hombres? ¿La protección es menor para la población de ciertas regiones, con menor nivel educativo o más pobre?

4) La evolución de tales coberturas y de su distribución: ¿cada vez se queda más o menos gente afuera? ¿Las jubilaciones y pensiones tienen un valor real creciente o decreciente? ¿El sistema incrementa o reduce las desigualdades?

A partir de estas definiciones, es interesante analizar la realidad de los cuatro años de gobierno de la Alianza Cambiemos:

Comparando la población adulto mayor beneficiaria del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y el número total de personas en edad de jubilarse, de diciembre 2015 a marzo 2019 (último dato disponible), dicha proporción se redujo de un 89,9 a un 87,7 por ciento.

Ello obedece al vencimiento de la llamada moratoria previsional, en su modalidad que permitía el acceso a una jubilación tras el pago de una cuota inicial, con el resto de la deuda a pagar como descuentos del haber.

Esta moratoria (de 2005 y re ampliada en 2014), aunque perfectible, resultó en una herramienta de inclusión mucho más poderosa que la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), creada en 2016, que dio lugar a la paradoja de que una “pensión universal” deje cada vez más gente afuera (de diciembre 2015 a marzo 2019, casi 400 personas por día cumplieron la edad jubilatoria sin poder acceder al SIPA).

En cuanto a la intensidad de la cobertura, pueden verse dos períodos bien diferenciados, a lo largo del gobierno de la Alianza UCR – PRO, que se corresponden con “la pesada herencia” del kirchnerismo y con las propias iniciativas del gobierno macrista.

De diciembre de 2015 a septiembre de 2017 siguió operando la Ley de Movilidad Previsional aprobada por el Congreso Nacional a fines de 2008. En esos casi dos años el valor real de las jubilaciones y pensiones del SIPA creció un 10 por ciento (tomando el IPC San Luis).

Mientras que, de septiembre de 2017 a septiembre de 2019 (último dato disponible) la movilidad general del SIPA implicó una reducción del 20 por ciento en el poder de compra de las jubilaciones y pensiones.

Ello se debe al cambio en la Ley de Movilidad, sancionada, a sangre y fuego, a fines de 2017, en medio de fuertes protestas sociales, que, entre otras cosas, “omitió” brindar movilidad alguna correspondiente al cuarto trimestre de 2017 (período que acumuló una inflación del 6,2 por ciento). De esta forma, de diciembre 2015 a septiembre 2019 la movilidad general para las jubilaciones y pensiones del SIPA implicó una caída real del 12 por ciento.

La distribución de esta pérdida no fue homogénea, la “reparación histórica” introdujo una mayor desigualdad, dado que los beneficios más altos (con mayor probabilidad de contar con o iniciar un juicio previsional) recibieron aumentos por encima de la inflación, mientras que los sectores más vulnerables (quienes cobran el haber mínimo, un beneficio por moratoria o la PUAM), con una presencia masiva de mujeres, recibieron sobre sus espaldas todo el peso del ajuste.

En definitiva, en 2016-2019 la incertidumbre de nuestros mayores fue creciente, con cada vez más chances de llegar a la edad de retiro y no poder jubilarse y cobrando jubilaciones y pensiones que cada vez valen menos, en especial para quienes más las necesitan.

** Investigador de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS).