La propuesta del ingreso ciudadano supone garantizar un ingreso monetario incondicional a todas las personas. Implicaría no solamente desvincular al trabajo del ingreso, sino compensar o al menos retardar la tendencia aparentemente irreversible que el cambio tecnológico verifica sobre el mercado laboral, donde en todo el mundo diariamente se observan incrementos de desempleo y aumentos persistentes de informalidad. Para el caso argentino, además, representaría una propuesta superadora a la de los programas sociales focalizados, que arrastran siempre errores de cobertura, condicionamientos y estigmatización.

Sin embargo, la propuesta no puede estar desligada de otras políticas. No solamente porque las políticas públicas actúan siempre como sistema, sino porque dicha interacción es, a la vez, su condición de posibilidad: si ese ingreso universal, por ejemplo, no se acompaña de mayor progresividad en la recaudación para sostenerla, ni de instancias de representación necesarias para darle sustento y legitimidad, su instrumentación será solo iniciativa de un gobierno para pasar a quedar relegada en otro. Ya hemos visto que, por ejemplo, una política como la AUH ha ido desnaturalizándose con el paso del tiempo en términos de cobertura y actualización de sus montos, en los años donde la gestionó el gobierno de Cambiemos.

Por ese motivo, y atendiendo a la actual crisis sanitaria que encuentra a las infancias como las principales víctimas, quizás antes que una renta básica ya estemos en condiciones de consagrar un ingreso universal a la niñez, que implicaría desplegar una política de ingreso para toda la población hasta 17 años, de monto suficiente e incondicionada, financiada progresivamente y articulada en la agenda de los cuidados (con amplitud de prestaciones que garanticen la integralidad de la medida y la oferta estatal en servicios, nunca condicionando un derecho).

Paradigmas

Los paradigmas y los trazos centrales de las políticas para los trabajadores desocupados e informales y de las políticas para las infancias y las personas mayores fueron distintos en los últimos 20 años.

Para los trabajadores/as desocupadas/os e informales continuó predominando en las últimas dos décadas una mirada asistencial con prestaciones de bajo alcance, monto e integralidad. Por momentos se trató de fortalecer la organización cooperativa pero, más allá de ello, la pauta continuó siendo la del paradigma de la protección restringida de los '90 y luego del asistencialismo extendido del 2016 al 2019. Estas acciones, en su mayoría, fueron desplegadas desde el Ministerio de Desarrollo Social.

Mientras en 2002 el Plan Jefes/as de Hogar alcanzó a 2 millones de trabajadores/as desocupadas/as, luego fue reordenado para mejorar la intervención, deviniendo en el 2005 una parte de sus destinatarios, que eran mujeres con niños/as, al Plan Familias por la Inclusión y otra parte al Seguro de Empleo y Capacitación. 

En 2009 pasó a crearse el Ellas Hacen y las cooperativas del Argentina Trabaja, llegando a 250 mil personas con un reconocimiento más de organización comunitaria y de género, pero a fin de cuentas también con montos bajos y alcance insuficiente. 

Con Cambiemos, en el 2016, conforme iba avanzando la desocupación e informalidad, pasó a llamarse Hacemos Futuro, ascendiendo a 500 mil beneficiarios pero ya sin el carácter cooperativo y con eje en una capacitación educativa y laboral, como si ésta por sí sola hubiera podido garantizarles alguna inserción en un mercado de trabajo que se deterioraba trimestre tras trimestre.

Por otro lado, para las personas mayores y las infancias, a fines de los 2000 se desplegó un híbrido entre asistencia y derecho a la seguridad social que consagró un nuevo paradigma, el de la protección ampliada. Así, jubilaciones y asignaciones familiares se ampliaron. Además, la Nación recuperó su rol como nivelador de inequidades en un país federal. 

La moratoria jubilatoria y la AUH implicaron un fuerte cambio en las coberturas de la seguridad social a las personas mayores como a las infancias y adolescencias.

Esa moratoria, conocida como la jubilación de “amas de casa”, nunca fue pensada como una política de reconocimiento a los derechos de las mujeres, pero en los hechos fue lo que ocurrió: el 73 por ciento de quienes se jubilaron a partir de la moratoria fueron mujeres. 

En 2009 el Gobierno decide promover la AUH, ampliando así el régimen de asignaciones familiares a toda la niñez. Esta medida, disruptiva y reparadora vino a sentar cierta justicia distributiva en la niñez, al tiempo que mantuvo rasgos híbridos con la asistencia, como las condicionalidades en salud y educación, cuando se sabe que un derecho no puede ser condicionado y que, por ejemplo, es bastante discutible enmarcar una trayectoria educativa a la mera presentación de certificados de escolaridad.

A todas estas intervenciones, las encontró y reconfiguró del paradigma del asistencialismo extendido que se gestó y desplegó entre 2016 y 2019 y que irradió todo el sistema de políticas públicas distributivas, fortaleciendo al menos cinco aspectos del asistencialismo por sobre los derechos: 

1. Se introdujeron más barreras burocráticas y criterios de acceso a las prestaciones más complejas. Por ejemplo, los nuevos requisitos para acceder a las prestaciones por discapacidad o para el acceso a la asignación para hijos de monotributistas, que es otorgada siempre y cuando tengan al día el pago del monotributo y que bajo la covid-19 está dejando a muchos afuera de esta prestación.

2. Se avanzó en una devaluación de prestaciones y en el endeudamiento de familias.

3. Se ampliaron coberturas pero con criterios marginales y regresivos.

4. Hubo pérdida de integralidad y complementariedad en las prestaciones.

5. Operó una degradación ostensible en la institucionalidad de Ministerios claves en la articulación de estas políticas (como las de Trabajo, Salud y Producción) que fueron su penosa cristalización.

Mujeres, niñas y niños

Para fines del 2019, 4 de cada 10 trabajadores eran informales y casi 1 de cada 10 estaban desocupados, y estos valores llegaban a casi de 2 de cada 10 en mujeres de 14 a 29 años. A estos sectores los afectó fuertemente la pandemia, dado que los impactos económicos inmediatos, en una situación de este tipo, tienden a incrementar desigualdades existentes.

En “El desafío social en tiempos de Covid-19”, la Cepal asegura que, si bien la crisis afecta a toda la fuerza de trabajo, la situación de los trabajadores informales de ambos sexos, y especialmente la de las mujeres y personas jóvenes, indígenas, afrodescendientes y migrantes, es aún peor.

En el caso de las mujeres, la Cepal sostiene que la emergencia sanitaria las afecta en múltiples formas: en primer lugar, afrontan mayor exposición al desempleo por contar con una inserción laboral más precaria e informal. En segundo lugar, porque sobrellevan la carga del trabajo doméstico con mayor peso, lo que en etapas de confinamiento redunda en más tiempo de trabajo no remunerado en el hogar y, consecuentemente, menor disponibilidad para ocupaciones por las que sí reciben ingresos. Finalmente, porque la escolarización de los hijos en el hogar revierte en mayores presiones en sus quehaceres domésticos, atentando contra su disposición para asumir un trabajo.

Las infancias y las adolescencias presentan los mayores niveles de pobreza y de desigualdad en relación al resto de la población. Según las últimas proyecciones de Unicef, la pobreza monetaria que afectaba en el segundo semestre de 2019 al 53 por ciento de las niñas y niños, podría escalar al 58,6 por ciento hacia fines del 2020.

La pandemia tiene un efecto amplificador de inequidades previas y muy arraigadas, donde mujeres e infancias se llevan la peor parte.

Mitigar la crisis

En ese marco, el Estado actúa buscando mitigar la crisis. Desde la Anses se implementó el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), que es una transferencia de ingreso de mayor cuantía (aunque claramente mejorable en cuanto a su suficiencia) y que llega a 8 millones de trabajadores/as desocupadas/os e informales.

Si antes para los trabajadores/as desocupadas/os e informales predominaron políticas marcadas por los paradigmas de la protección restringida de los '90 y del asistencialismo extendido de 2016 a 2019, ahora se vislumbra un salto cualitativo instrumentando una medida de amplio alcance inserta desde la seguridad social. Lo propio en cuanto a infancias y adolescencias, que junto a personas mayores han recibido ayudas extras vía bonos a las jubilaciones más bajas e incrementos en la AUH.

Si eso configurará un sesgo distinto en las políticas habrá que verlo con el tiempo, pero no caben dudas que tanto por la velocidad en la implementación, como por el despliegue a los destinatarios, se trata de una medida a tono con lo que indica la urgencia del momento.

Agenda prioritaria

Este escenario de emergencia representa una oportunidad para que las asistencias se transformen en derechos. 

Por asistencia se entiende una acción que el Estado impulsa, en general, en situaciones críticas. Dado que Argentina registra indicadores sociales muy críticos, la asistencia social que organiza el Estado es permanente, y en general la institucionalidad que consagra para ello la centraliza en el Ministerio de Desarrollo Social. Es el punto de contacto, para muchos casi el único, con el que segmentos de la población excluidos del sistema pueden recibir algún tipo de cobertura.

Como reto, y porque los efectos de la pandemia ya están impactando más fuertemente en los segmentos de la población más afectados por la desigualdad, una estación previa a la renta básica universal sería asegurarla ahora para la niñez.

La propuesta para avanzar en una nueva distribución estatal más justa en la infancia y adolescencia debería contar con cuatro puntos básicos:

1. Un único sistema de asignaciones a la niñez y adolescencia hasta 17 años, que transforme la estratificación y discriminación presente en las políticas a la infancia, entre los pobres y el resto, y que incluya a todos y todas con énfasis en los cuidados y dando cumplimiento a la función esencial de la política social, que es la integración social.

2. Una extensión de cobertura a toda la población hasta 17 años sin importar la condición laboral de los padres.

3. La creación de un fondo financiado con impuestos progresivos y cuyo horizonte sea la disminución gradual de la pobreza en niños y niñas, fijando metas cuantitativas de disminución concretas. Si no puede haber gente que no coma en Argentina, menos aún podemos proyectarnos como país si estamos gestando infancias destinadas a la pobreza estructural y multidimensional.

4. La constitución de una mesa tripartita promotora de dispositivos institucionales de construcción participativa de nuevas políticas de seguridad social a las infancias y juventudes.

La modificación de tendencias estructurales no puede resolverse de un día para el otro, pero la pandemia abre una oportunidad para abrir estas agendas y discutir cuál será la institucionalidad que le asegure continuidad a medidas dirigidas a los universos poblacionales poco visibilizados en las políticas.

* Roxana Mazzola es profesora de posgrado en UBA y Coordinadora Académica del Diploma Superior en Desigualdades y Políticas Públicas Distributivas de Flacso. Argentina/[email protected]