La cuenta regresiva para que la Ley de Biocombustibles no caduque transita su fase decisiva. El intento fallido de los diputados opositores por lograr quórum propio y así aprobar su prórroga -que ya cuenta con media sanción del Senado- y la voluntad del bloque oficialista por “parar la pelota” y diseñar un nuevo régimen sobre el filo de su vencimiento, generó un clima de incertidumbre respecto del futuro del sector de la bioenergía.

El discurso que hoy sostienen las entidades empresarias de los biocombustibles y ciertos dirigentes políticos ligados a ellas gira en la defensa de las “energías limpias” y del “sano federalismo”, mientras que desde la verdad opuesta se advierte el sugestivo silencio de las entidades del sector petrolero que también están jugando (y fuerte) esta partida, aunque lo hagan “de callados”.

Por cierto, nadie podría estar en desacuerdo con la existencia de una economía más limpia, de un federalismo más homogéneo en recursos y oportunidades, del agregado de valor e innovación o de una diversificación de la producción agrícola, de modo que la solución a este problema no pasa por recurrir una y otra vez a estos lugares comunes del discurso económico, sino en discutir y acordar de qué manera funcionará, de aquí en más, un negocio que genera anualmente una renta de 2700 millones de dólares.

Intereses en juego

Planteado así el problema, los intereses en juego y quienes los representan resultan mucho más evidentes. En primer lugar están los grandes jugadores del mercado de los biocombustibles -ligados estrechamente con el sector agroexportador- quienes pretenden que la forma de distribución de esa renta se mantenga tal como está y, de ser posible, que se amplíe su actual participación tanto en el mercado local como internacional. 

Luego están las pymes del sector que producen solamente para el mercado local y que buscan obtener mayores cuotas de producción y mejores tasas de corte y precios. 

En tercer lugar juegan las petroleras, a las que les interesa que la participación del sector de la bioenergía –en términos de tasas de corte- sea la menor posible, para poder retener una parte de esa renta que actualmente deben compartirla con las productoras de biocombustible.

Derivado de los intereses de las petroleras se incorpora en los márgenes del conflicto la industria automotriz, preocupado por la inversión adicional que significaría la adaptación en fábrica de los motores a las nuevas exigencias emergentes de un cambio de régimen.

Como puede observarse, el juego planteado es mucho más complejo al que pretenden describir aquellos que recurren a una apelación romántica en favor de la defensa del medio ambiente, la innovación o el federalismo fiscal sustentable.

La bioenergía

La producción de biocombustibles en Argentina recurre a tres insumos de origen vegetal: de la fermentación de los azúcares de la caña de azúcar y del maíz se obtiene etanol, mientras que de la transesterificación del aceite de soja deriva el biodiesel. En ambos caos, el producto que se obtiene se mezcla con combustibles fósiles en diferentes proporciones denominadas tasas de corte.

La ley 26.093 estableció inicialmente que las cantidades de bioetanol y biodiesel en el producto final -la nafta o el gasoil de los surtidores- no podían ser inferiores al 5 por ciednto, aunque en la actualidad las tasas mínimas de corte son de 12 por ciento para el bioetanol y 10 por ciento para el biodiesel. Esta proporción en las mezclas es uno de los principales ítems que los actores de este conflicto buscan modificar: las empresas de biocombustible quieren incrementarlas, mientras que las petroleras buscan disminuirlas.

La producción argentina de bioetanol aporta al PIB cerca de 455 millones de dólares al año. En los últimos 5 años, la producción anual promedio de bioetanol fue de 1 millón de m3, extraído casi en partes iguales del maíz y de la caña. Entre las provincias, la mayor producción se registró en Córdoba -38 por ciento del total- seguida por Tucumán (27) y, en menor medida, Salta (11). 

El principal productor argentino de bioetanol es Promaíz (empresa instalada en Alejandro Roca, Córdoba y que pertenece a Aceitera General Deheza, AGD). A Promaíz le siguen en importancia ACA BIO (instalada en Villa María y subsidiaria de la cooperativa cerealera ACA) y la Compañía Bioenergética La Florida, Tucumán.

En cuanto al biodiesel, Argentina es el tercer productor y el primer exportador mundial. Derivado del aceite de soja, se produce un promedio anual de 2200 toneladas de biodiesel por un valor total de 2200 millones de dólares. Dos tercios de la producción provienen de Santa Fe y un 13 por ciento de la provincia de Buenos Aires. Entre 2016 y 2020, produjeron biodiesel 37 empresas aunque entre las primeras 10 se concentró el 70 por ciento de la producción total y dentro de este reducido grupo, solo 3 de ellas superaron el millón de toneladas anuales.

Nueva norma

Desde agosto pasado las principales refinadoras de petróleo, encabezadas por YPF, le plantearon al Gobierno la necesidad de discutir una nueva norma que reemplace a la actual ley 26.093. 

Las petroleras sostienen que los objetivos de promoción del actual régimen ya fueron cumplidos -por las vías de la desgravación impositiva y la regulación de precios internos- y que, de aquí en más, resulta necesario un nuevo modelo que promueva: 

a) La desregulación parcial del mercado para dotarlo de mayor competencia y eficiencia.

b) La incorporación de nuevos actores a la producción.

c) La segmentación del sector para favorecer a las pymes que hoy no pueden competir con las empresas grandes.

En coincidencia con el sector petrolero aparece la OFEPHI, la organización estatal que nuclea a las diez provincias productoras de petróleo: Neuquén, Santa Cruz, Chubut, Tierra del Fuego, Río Negro, Salta, Mendoza, Formosa, Jujuy y La Pampa. Se quiere sumar Buenos Aires que si bien no tiene un solo pozo, su territorio alberga a las principales refinerías y plantas petroquímicas del país.

Desde la vereda opuesta, las cámaras empresarias del biocombustible y la llamada Liga Bioenergética de Provincias -inicialmente creada por los gobiernos de Santa Fe, Tucumán, Salta y Córdoba- impulsan una ley que prevea un fuerte aumento de las tasas de corte y un amplio plazo de vigencia.

Este juego de pinzas que combina actores públicos y privados adquiere especial relevancia en un año electoral, donde en seis de las provincias antes mencionadas se renuevan sus senadores, además de la mitad de sus diputados nacionales.

Club selecto

Como ocurre en otros sectores, las entidades empresarias del biocombustible se organizan como “cajas chinas”: una cámara empresaria grande y aparentemente ajena contiene a otra más pequeña y ésta a otra mucho más pequeña, aparentando así que el sector es diversificado y muy competitivo cuando, en realidad, está altamente concentrado y actúa como un oligopolio.

La Cámara Argentina de Biocombustibles (CARBIO) es la nave insignia de las entidades del sector. Fue creada en 2007 -apenas sancionada la ley 26.093- y agrupa a las diez principales empresas productoras y exportadoras de biodiesel: AGD, Bunge, Cargill, Explora, LDC Argentina, Molinos Río de la Plata, Noble, Renova, Unitec Bio y la concursada Vicentin. Todas estas empresas son, a su vez, miembros de otro club selecto: el de los exportadores aceiteros y cerealeros nucleados en CIARA y CEC.

Existen en el sector otras pequeñas cajas chinas, si se quiere más ecuménicas, como la Asociación Argentina de Grasas y Aceites que nuclea a más de 60 productores de biodiesel pero de la que también participan los socios de CARBIO. Por su parte, la entidad gremial empresaria que representa a los productores de bioetanol son la Cámara de Bioetanol de Maíz y el Centro Azucarero Argentino (CAA).

CARBIO, como se mencionó, agrupa a los más grandes jugadores del sector. Lideradas por LDC Argentina (filial local de la multinacional Louis Dreyfus), T6 Industrial (una sociedad entre AGD y Bunge) y Renova (una joint venture armada entre Vicentin y Oleaginosa Moreno Hnos., esta última propiedad de Glencore, la multinacional de alimentos más importante del mundo). Las empresas de este reducido club representan el 50 por ciento de la producción total de biodiesel y son sus principales exportadores.

El negocio de venderle biodiesel argentino al mundo genera al año 1000 millones de dólares: casi una de cada tres toneladas producidas se exporta. Luego de que en 2018 los Estados Unidos penalizaran con aranceles diferenciales el ingreso de biodiesel argentino por supuestas acciones de dumping, los Países Bajos se convirtieron en el principal destino internacional para el sector. Es comprensible: en Amsterdam se encuentra la sede central del Holding Louis Dreyfus, controlante del principal productor argentino.

Parece menos comprensible, en cambio, que el segundo destino del biodiesel argentino sea la República de Malta, mercado que entre 2017 y 2019 recibió 748.000 toneladas de fluido por 550 millones de dólares. Son, por cierto, cifras asombrosas para un módico país que no produce ni consume biocombustibles pero que está imputado como guarida fiscal. 

Grandes empresas y pymes

El juego continúa y es probable que habrá alguna salida. Si caducara la ley sin aprobar su prórroga, las petroleras ya no estarían obligadas a adquirir biocombustibles para producir sus mezclas. La iniciativa de segmentar el mercado y adjudicar el 100 por ciento de las ventas locales de biocombustibles a las pymes resulta agradable, pero requiere de una correcta identificación de los jugadores y de la fijación de cuotas y tasas de corte que realmente sean rentables en términos de estimular la competencia y la inversión.

También se requiere que la nueva legislación proteja a esas pymes de las potenciales exigencias impuestas por el oligopsonio (pocos compradores) del sector refinador: YPF, Shell y Panamerican Energy compran el 90 por ciento del biodiesel y del bioetanol producidos para el mercado interno.

Los grandes jugadores del biodiesel bien podrían desprenderse del mercado local y enfocarse en el sector externo. Como parte de la extensa cadena agroexportadora cuentan con la escala y la infraestructura suficiente, pero necesitarán de la activa participación del sector público para ampliar sus fronteras de previsibilidad, acceder a nuevos mercados o abrir los que se han cerrado.

En este punto, la transparencia es una condición esencial y necesariamente recíproca para que ciertas maniobras opacas, como las “operaciones maltesas”, no enturbien la nueva etapa que se inicia.

* Politólogo (UBA).  [email protected]