Al pensar en el FMI, la memoria popular evoca comprensiblemente la austeridad y el conflicto social. El lema “No volvamos al Fondo”, que adquirió visibilidad pública durante 2018, es consecuente con este imaginario. Pero si bien el organismo mantiene el sesgo ortodoxo de sus recomendaciones, muestra más atención a las consecuencias sociales de las medidas económicas que alienta. Se trata de un cambio progresivo iniciado hace ya tres décadas.

Durante la década de 1980 el Fondo promovió el ajuste estructural y disparó las llamadas "revueltas del FMI". En el decenio siguiente impulsó los postulados del denominado Consenso de Washington, mediante el cual privilegió al mercado como potencial solución a los problemas económicos de la periferia.

Si observó pasivo las revueltas de los ’80, en los ’90 reconoció la importancia de incorporar la política social a sus programas para atender el impacto social negativo de las reformas que se verificaban en Europa del Este y América Latina. 

Respuesta

La respuesta, débil y acorde al paradigma neoliberal, consistió en "la red de protección social": medidas de carácter temporal y fuertemente focalizadas en los sectores más vulnerables. 

La pretensión era que por la autorregulación del mercado estas medidas se volverían prescindibles en el mediano plazo. Pero el deterioro progresivo de los indicadores sociales exhibió las ostensibles limitaciones del esquema.

El FMI no salió indemne. Ante las críticas internas y de otras organizaciones internacionales como la OIT, y el ciclo alcista de los precios de las commodities que permitió una creciente autonomía financiera de la periferia, el Fondo enfrentó un repliegue en la capacidad de establecer pautas sobre política económica y específicamente de política social. 

En la región, los países asumieron mayor protagonismo en el diseño de programas sociales para atender las necesidades de los sectores menos favorecidos. Fueron años de amplia proliferación de políticas de transferencias monetarias generalmente vinculadas con algún tipo de condicionalidad social en su percepción.

Enseñanzas

Esas experiencias, y las enseñanzas de la etapa previa, alentaron una transformación en el FMI. A partir de entonces, la institución incorporó en sus lineamientos generales la idea de favorecer no solamente el crecimiento sino uno que fuera de carácter inclusivo, en sintonía con la consideración de que la viabilidad política de los acuerdos era fundamental para el cumplimiento de las reformas incluidas. 

Esto se reflejó en la incorporación en los programas de incipientes compromisos en materia de protección social, aunque aún vagos y genéricos. La transformación se acentuó ante la crisis financiera de 2008. 

Estados Unidos tuvo en este punto una influencia fundamental, ya que al año siguiente el Congreso de ese país sancionó una ley instruyendo a su representante en el FMI a utilizar “voz y voto” para vetar cualquier programa con países de ingreso bajo que no impulsara el incremento del gasto social. 

Con el argumento de que los temas sociales poseen importancia macro crítica, es decir, influyen en la dinámica que adopta el ciclo económico, se consolidaron en la agenda institucional del FMI. Los efectos prácticos hablan por sí mismos: según datos que reproduce Liam Clegg, entre 2006 y 2009 sólo la mitad de los acuerdos con esa categoría de países contenían condicionalidades sociales, mientras que entre 2010 y 2015 prácticamente todos ellos las incluían, además de algunos países de ingreso medio.

Los cambios no fueron solo cuantitativos. En línea con la idea de impulsar la viabilidad política de los acuerdos, el Fondo promocionó la apropiación nacional (national ownership) de los mismos. Esto significa otorgar un mayor margen de autonomía a los países para desarrollar programas localmente concebidos en algunas dimensiones de política, en especial, la social. 

Las mencionadas transferencias monetarias condicionadas, en muchos casos de carácter cuasi universal, como la Asignación Universal por Hijo o el Bolsa Familia en Brasil, pasaron a ser toleradas por el FMI junto a una amplia variedad de programas sociales que va desde asistencia alimentaria a subsidios educativos como medios efectivos para alcanzar los compromisos cuantitativos de gasto social.

El paradigma pasó de la red, al piso de protección social: gasten en política social, cada país decide cómo.

Gasto social

Lo anterior no significa que el Fondo muestre una cara homogénea en cada país. Mientras que el stand by que firmó con Argentina en 2018 incluía un criterio de desempeño cuantitativo con cierto margen contracíclico de gasto social (una condición cuyo incumplimiento ameritaba una sanción formal), el programa suscripto con Ecuador al año siguiente tenía una provisión meramente indicativa (menos exigente).

Si bien organizaciones como la OIT y el propio Banco Mundial han planteado avanzar hacia esquemas de gasto social universales y permanentes, como la renta básica universal, la nueva posición del Fondo en términos de política social abre una ventana en la negociación en ciernes para mantener e incluso aumentar el gasto social en los años venideros. 

El reconocimiento que ha hecho el organismo en el contexto de pandemia refuerza las chances de este escenario, y obliga a revisar la existencia de impactos sociales diferenciados de los programas económicos respaldados por el organismo.

El breve repaso de la historia reciente del Fondo muestra que no es una institución inalterable y aislada de los vaivenes de la agenda internacional. Las crisis económicas, los conflictos político-sociales y el debate con un amplio universo de organizaciones multilaterales son factores que motivan lentas pero visibles transformaciones institucionales. 

Que el FMI siga estando caracterizado por lo que Jacqueline Best denominó la “estrechez del paradigma económico” no debería llevar a subestimar los cambios aún insuficientes pero evidentes en su política social. Y, paradójicamente, no hay mejor incentivo a continuar con esta reformulación que los efectos devastadores de una pandemia.

* UBA.

** INAP.

*** UBA.