Ley Nacional de Empleo 24.013, promulgada en 1991, debe ser comprendida en el marco de las reformas estructurales impulsadas por el gobierno de Carlos Menem. Pero limitar la visión solamente a esas reformas no permite profundizar en el análisis y la valoración de su vigencia, que se sustenta en los aportes a las actuales políticas públicas de empleo.

Hoy, transcurridos treinta años, se puede observar que todo el andamiaje de políticas de orientación laboral, formación profesional y promoción y protección del empleo encuentra en esta norma su piedra basal. Escrita en parte tomando la experiencia española, esa ley permitió la creación de algunos institutos, vinculados al empleo, de suma importancia, como lo son el Seguro por Desempleo, la Red de Servicios de Empleo y los programas para grupos especiales de trabajadores.

Hay aquí por lo menos dos argumentos en defensa del espíritu de la ley, y que no se condicen con los principios ortodoxos que primaban en la economía de aquel entonces. Ambos coinciden en entender que el mercado no es el mejor asignador de recursos o, al menos, que necesita de la regulación estatal. 

En este sentido, detrás de la creación de la Red de Servicios de Empleo, conformada por Oficinas de Empleo municipales, existe el supuesto de que la intermediación laboral de algunos colectivos de trabajadores debe ser acompañada por el Estado, propiciando la inserción laboral de aquellos que encuentran más dificultades para participar del mercado de trabajo. 

Sucede algo similar con la puesta en marcha del Seguro por Desempleo: este implica abandonar la idea del desempleo voluntario, sostenida por autores como Arthur Pigou, y entonces atender la situación de desocupación de los trabajadores. Ambos instrumentos son respuestas a las fallas del mercado desde una perspectiva keynesiana.

Institutos

Igual de cierto resulta que en aquel entonces se establecieron también a través de esta ley una serie de contratos promovidos de empleo que avanzaron en flexibilizar las condiciones de contratación y, sobre todo, de despido de trabajadores. Fueron luego derogados, con la promulgación de la Ley Nacional de Reforma Laboral 25013, de 1998, que se aprobó en medio de una gran polémica.

Esta ley incluyó también aspectos laborales, creó institutos como el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, promovió la regulación de las empresas de trabajo eventual y dio forma a las medidas contra el trabajo no registrado, todo en favor de mejorar las condiciones de los trabajadores/as. Trascendió con creces una cuestión de época y preconfiguró gran parte de las instituciones vinculadas al empleo y el trabajo, que se suman a las dispuestas por la Ley de Contrato de Trabajo, todavía vigentes.

Esta pronta revisión no debería acabar el debate sobre el empleo. En cualquier caso, alientan esta discusión las palabras del presidente Alberto Fernández, en la apertura del 139º período de sesiones ordinarias del Congreso de la Nación, cuando sostuvo “nuestro gobierno el único apuro que tiene es el de poner de pie a la producción y al trabajo, para poder mejorar la situación de millones de familias argentinas que han quedado sumidas en el pozo de la pobreza”.

Agenda

Hay un camino recorrido en materia de políticas públicas de empleo aunque todavía queda mucho por avanzar.  A título ilustrativo se destacan tres aspectos sobre los cuales la Ley de Empleo inició un trayecto, pero que aún deben ser fortalecidos, y se agregan dos más sobre los que habrá que trabajar.

1. Atento a la situación del mercado de trabajo, hay que repensar la protección a los trabajadores desempleados, integrando el Seguro por Desempleo, el Seguro por Desempleo para los trabajadores rurales y los de la construcción, todos de base contributiva, con el Seguro de Capacitación y Empleo y el Programa Intercosecha, ambos gestionados por el Ministerio de Trabajo, en los que los trabajadores no contribuyen con aportes. Hay que incorporar también al colectivo de trabajadoras de casas particulares.

Cada actividad económica y cada grupo de trabajadores presentan especificidades, pero el esfuerzo de integrarlos en una prestación más de tipo universal y menos segmentada deberá encararse. Esta cuestión no pasó desapercibida a legisladores de todo el espectro político y ya hay varios proyectos de ley a revisar.

En cualquier caso, es de suma importancia trabajar en paralelo la definición del universo de trabajadores a cubrir y las fuentes sostenibles de financiamiento con las que poder hacerlo. La Ley 24.013 creó el Fondo Nacional de Empleo. Hay que revisar metódicamente esta relación entre prestaciones y recursos en el actual contexto de búsqueda de equilibrio fiscal.

Además, debe elaborarse un nuevo esquema que dé cuenta de las diversas características de los trabajadores/as, pero que también tenga en cuenta los ciclos económicos. Es decir, se debería proteger a los trabajadores desocupados de un modo más prolongado cuando cae la actividad económica. El Gobierno acaba de hacerlo en el marco de la pandemia.

2. Otro aspecto a reforzar es la integración de las prestaciones económicas del Seguro por Desempleo con los servicios de orientación, formación profesional y oportunidades de empleo. Esta activación de trabajadores debe pivotear en la Red de Servicios de Empleo, creada en el marco de la ley.

Hoy existen aproximadamente 600 Oficinas de Empleo Municipales que integran la red y cubren algo más del 80 por ciento de la población económicamente activa. El trabajo de constituir la red se inició en 2006 y consiste en brindar orientación a los jóvenes que están ingresando al mundo del trabajo, pero también en acompañar a distintos colectivos de trabajadores con dificultades para participar en el mercado de trabajo (mayores de 45, mujeres, diversidades sexuales) y, por supuesto, a los trabajadores y trabajadoras en general.

Los equipos de las Oficinas de Empleo son los encargados de relevar el perfil laboral de estos trabajadores. Conocen y les acercan cursos de formación profesional que puedan enriquecerlos y, al mismo tiempo, que encuentren sentido respecto de las oportunidades de empleo en sus localidades.

3. Dentro de los aspectos a fortalecer, el tercero es el de la Formación Profesional.  Aquí hay un acervo importante en materia de políticas públicas, que data de la creación de la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (1946), pasando por el Consejo Nacional de Educación Técnica (1959), hasta llegar a la reciente creación de la Comisión Tripartita de Formación Profesional y Continua, en el marco del Plan Nacional de Formación Continua (2020). 

Existen varios proyectos de ley a revisar en materia de acciones de formación profesional, pero también respecto de su institucionalidad en el Estado. Esta historia excede el quehacer estatal, y entra allí el quehacer de las organizaciones de trabajadores que dieron inicio sectorialmente a capacitaciones en oficios, llegando a desarrollar los actuales Centros de Formación Profesional. 

Por eso, hoy muchos gremios son referencia y, de hecho, brindan asesoramiento a nivel internacional por la innovación y calidad de sus acciones en materia de formación.

De esta articulación entre los sindicatos y el Ministerio de Trabajo, con el aporte de las gremiales empresarias, surgieron las actuales acciones de formación profesional. Que también afronta hoy los desafíos del mundo digital y la economía del conocimiento, aspectos que están incorporados en la medida en que amplía sus temáticas y da inicio a la virtualización de sus actividades, esto último precipitado por la pandemia.

Políticas públicas

De manera paralela a fortalecer lo creado por la ley y construido en estos años en materia de intervención estatal, hay al menos dos desafíos a trabajar en materia de políticas públicas de empleo: 

1. Ampliar el Dialogo Social .

2. Extender las evaluaciones de impacto.

En relación al dialogo social, los Consejos Sectoriales de Formación Profesional y la Certificación de Competencias (creados en 2011) y la Comisión Tripartita para la Formación Profesional y Continua (creada en 2020) deben ampliarse aprovechando la reciente creación del Consejo Económico y Social, extendiéndose a nuevos actores, como son las organizaciones sociales, y entrelazándose con otras acciones como las implementadas por el Ministerio de Desarrollo Productivo, agencia del gobierno nacional que hoy lleva adelante varias mesas sectoriales con un importante protagonismo de empresarios/as y trabajadores/as.

De esta revisión de las políticas de empleo surge un último desafío: evaluar el impacto de las políticas públicas en la cantidad y calidad del empleo. Hay evaluaciones, pero se debe trabajar más, hay conocimiento y capacidades. También aquí hay antecedentes legislativos a recuperar, además de la Agencia Nacional de Evaluación de Políticas Públicas, a crearse conforme las metas del Consejo Económico y Social. Esto supone incorporar el uso de información para llevar a cabo evaluaciones basadas en evidencia y, al mismo tiempo, disponer el resultado de esas evaluaciones en el marco de un entramado institucional que permita rendir cuentas de un mejor modo a la sociedad sobre el quehacer del Estado.

Como se sabe, las leyes al igual que el Ministerio de Trabajo no crean empleo, sino que generan condiciones, incentivos y dan forma a instituciones. La Ley de Empleo aportó para mejorar la participación de trabajadoras y trabajadores en el mercado de trabajo. Esa potencia para transformar la realidad es la acción permanente que se debe seguir desde el Gobierno nacional.

* Subsecretario de Promoción del Empleo del Ministerio de Trabajo de la Nación.