Los orígenes del Estado de Bienestar pueden remontarse a las primeras políticas de seguridad y asistencia social implementadas en Europa a fines del siglo XIX. Sin embargo, el término Welfare State, en contraposición al Warfare State o "estado de guerra" del nazismo, se popularizó a partir de 1945, cuando la crisis humanitaria alcanzaba a los devastados Estados-Nación de posguerra y la necesidad de dar respuesta a los millones de individuos afectados, no figuraba entre las prioridades del mercado.
Los derechos de seguridad social, la sanidad, el empleo, los servicios sociales, el derecho a la educación, la cultura y otros servicios públicos aplicados al conjunto de los ciudadanos son los que definen al Estado de Bienestar.
Los derechos económicos, sociales y culturales fueron incluidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) de 1948, consagrando en su artículo 22 que dice: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.
La seguridad social en Argentina
El sistema de seguridad social se compone sucintamente de dos subsistemas: el de seguro social con pensiones contributivas, destinado a atender las contingencias de vejez, invalidez y muerte, y el de asistencia social, no contributivo, destinado a sostener las necesidades básicas de los sectores vulnerables.
En Argentina, el sistema previsional encuentra sus orígenes en las cofradías y montepíos del Virreinato de Río de Plata, dedicadas principalmente a cubrir a las familias ante la muerte del sostén del hogar.
En 1904 se dictó la Ley 4349 de “Montepío civil", que estableció el primer régimen orgánico de previsión social, se abandonan los esquemas semi-graciables y se introduce el principio de afectación de los fondos. En las leyes de presupuesto de 1901 a 1904 se dispuso deducir el 5 por ciento de los sueldos de los empleados públicos y de los jubilados en concepto de aportes personales para generar un fondo de jubilaciones. En las cuatro décadas que van desde 1904 hasta 1944 se logra incrementar de 24.000 a 428.000 la cantidad de trabajadores protegidos por los regímenes previsionales.
Entre 1944 y 1955, se produjo la masificación de la cobertura legal con la creación de diversas cajas de empleados. Para 1949, la cantidad había trepado a 2.328.000, brindando cobertura a aproximadamente un 35 por ciento del total de los trabajadores. En 1954 se terminan de abandonar los esquemas de capitalización colectiva y se adopta definitivamente el sistema de reparto con la Ley 14.370. Esta establece el régimen único, administrado por tres Cajas distintas, para la jubilación de los profesionales, los empresarios y los trabajadores independientes.
En 1958 se limita el valor de los beneficios de las distintas cajas, fijando en todos los casos el nivel máximo de tasa de sustitución en el (famoso) 82 por ciento del ingreso, previo al cese de actividades, debido al déficit existente en el sistema previsional. La uniformidad legislativa comienza a concretarse a fines de 1968. Con la sanción de las leyes 18.037 y 18.038 se constituyó el denominado Sistema Nacional de Previsión Social (SNPS), el cual comprendía a casi el 90 por ciento de la población económicamente activa.
La eliminación de las contribuciones patronales vigente durante el período 1980-1984 afectó sensiblemente el equilibrio ingresos/egresos del Sistema Previsional y se profundizó con el proceso hiperinflacionario. Antesala del desfinanciamiento deliberado de los años '90 que generó el consenso necesario para su privatización.
En 1993 se sanciona la ley 24.241 que derogaba las leyes 18.037 y 18.038 y creaba, con vigencia a partir del 14 de Julio de 1994, el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP). La reforma previsional de 1994 fue una reforma dos en una ya que introdujo un cambio estructural (capitalización, reparto y/o mixto) y modificó los principales parámetros (años de aporte, edad jubilatoria y/o contribuciones) de funcionamiento del sistema, estableciendo un sistema mixto: público de reparto (Anses) y de capitalización individual privado (AFJP)
Moratorias y FGS
La ley Nº 24.476 de 1995, permitió a todos aquellos que, teniendo la edad para jubilarse, pero sin contar con los años de servicios necesarios, pudieran acceder al beneficio previsional abonando de contado aquellos años de servicios adeudados al 30 de septiembre de 1993.
Néstor Kirchner reabre la moratoria y mediante el decreto 1454 de diciembre de 2005 permite descontar las cuotas de moratoria del cobro del beneficio. Aquella moratoria permitió aumentar la tasa de cobertura previsional de los adultos mayores de 55,1 por ciento en 2005 a 87,6 por ciento en el año 2010.
En mayo de 2007 se estableció el traspaso obligatorio de los “regímenes especiales” del régimen de capitalización al régimen de reparto. En julio de ese año, el decreto 897 creaba el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) con la finalidad de administrar los recursos de las AFJP.
Para el 2008, el Estado se hacía cargo del pago del 60 por ciento de las jubilaciones. La debacle del sistema privado fue total con el advenimiento de la crisis de las hipotecas subprime, cuando las AFJP llegaron a perder todo lo capitalizado en el año. Por lo que se decide crear el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) mediante la Ley 26.425, eliminando el sistema previsional privado de capitalización individual y estableciendo finalmente un único sistema público de reparto.
Entre 2008 y 2015 el FGS creció a una tasa del 12 por ciento anual, pasando de 30.000 a 66.000 millones de dólares. Mientras que entre 2015 y 2019 se desvalorizó a una tasa del 9 por ciento anual, cayendo hasta los 34.000 millones de dólares.
El año pasado logró una recuperación de 8000 millones de dólares al sumar en total 42.000 millones de dólares. En el caso de los fondos destinados a proyectos productivos, se pasó del 13,1 por ciento del patrimonio del fondo en 2015 a menos del 3 por ciento en 2019, violando el límite mínimo de 5 por ciento establecido en la ley. Afectando la vinculación entre generación de puestos de trabajo de calidad y nuevos cotizantes al sistema previsional.
La Ley 27.574 de Defensa de los Activos del FGS del SIPA de octubre del 2020 volvió a priorizar aquellas inversiones con impacto en la economía real para impulsar la generación de empleo y garantizar las medidas contra cíclicas.
La pandemia
El 18 de diciembre de 2017 se aprobó un cambio paramétrico en el sistema de seguridad social, modificando la fórmula de actualización de los haberes. Hasta entonces las prestaciones se actualizaban 50 por ciento aumento de la recaudación + 50 por ciento aumentos salariales y se pasó a una combinación del 70 por ciento de la inflación y el 30 por ciento de los salarios. La consecuencia fue una pérdida del 20 por ciento en el valor real de las jubilaciones y del 18 por ciento en la AUH entre 2015 y 2019.
El año pasado se suspendió dicha fórmula y se volvió a la anterior vinculada al crecimiento. Si bien es cierto que, de haber continuado la fórmula de 2017, los jubilados hubieran tenido un aumento mayor al 35,3 por ciento conseguido en 2020 (dada la alta inflación heredada), los bonos de 5000 y 3000 pesos permitieron que la mínima supere en 7279 pesos la fórmula de Cambiemos y en 11.600 pesos a la inflación. En tanto que la AUH logró recuperar 5,5 por ciento su poder adquisitivo (sin contar los bonos) y fueron incorporados 723.987 nuevos beneficiarios que estaban fuera del sistema.
La covid-19 amplificó las desigualdades, redujo derechos de las mayorías y amplió los privilegios de las minorías. Mientras los hogares más pobres, endeudados por las políticas de ajuste previas, vieron caer sus ingresos, los hogares más ricos se vieron casi forzados a ahorrar por la imposibilidad de gastarlos.
La implementación de la tarjeta Alimentar con más de 1.500.000 beneficiarios, el Ingreso Familiar de Emergencia, los incrementos en la AUH, los bonos a jubilados de la mínima y el congelamiento de los créditos (destinados principalmente al pago de las tarifas, que se descontaban directamente del haber), permitieron amortiguar una caída mayor en los ingresos de los sectores más vulnerables e incluso reducir levente la desigualdad, con un GINI que pasó de 0,439 en el cuarto trimestre de 2019 a 0,435 en el mismo período de 2020.
Esto fue posible gracias a la existencia de una institución pública como la Administración Nacional de la Seguridad Social, que logró resistir el embate de políticas de ajuste y medidas de reducción del bienestar del neoliberalismo de los últimos años.
* Economista. Auxiliar docente de Historia Económica y Social Argentina (UBA).
