Argentina está enfrentando una situación de pobreza, desempleo y precariedad que exige ser imaginativos, no dogmáticos en la búsqueda de soluciones al sufrimiento de nuestros compatriotas. El debate entre “ingreso universal” versus “empleo garantizado” empieza a tener una centralidad que fuerza algunas precisiones.

Si bien nuestra experiencia en programas de empleo público -como lo fue el Plan Jefes de Hogar- es ampliamente positiva, con evaluaciones favorables, contundentes, inclusive entre las instituciones del Consenso de Washington, parecería que nuestra memoria no registra cuales fueron los impactos en su momento y sus implicancias.

La idea de los planes de empleo público es tan vieja como resistida por los defensores de la economía canónica. Abba Lerner decía en su texto de 1941 ("The Economic Steering Wheel", 1941, University Review, Kansas) que el mercado de trabajo era como un automóvil que circula por una autopista pero sin volante, va de un costado al otro constantemente y cambiando de dirección en cada rebote. Esto es, sin ninguna regulación sobre sus variables más importantes: el empleo, el desempleo, los ingresos.

Significa que se puede pasar de pleno empleo y aumentos de los ingresos relativos, a cierre de empresas, desempleo masivo y zozobra en los hogares para satisfacer sus necesidades básicas. Esta volatilidad se vería fuertemente reducida con la aparición de un estabilizador automático, que maneje estas variables. Para ello vislumbraba el rol de los programas públicos de empleo.

Demanda agregada

Desde la perspectiva económica, un plan de empleo garantizado mantiene los niveles de demanda agregada al transferir ingresos a aquellos que no los tienen generando efectos multiplicadores:

* Mejora rápidamente la distribución del ingreso.

* Constituye una estrategia de combate a la pobreza y la exclusión.

* Fija una remuneración mínima y referencial para los mercados de trabajo formales e informales. 

* Permite la producción de bienes y servicios sociales, muchos de ellos sin un precio en el mercado por sus características, pero que pueden ser apropiados por los propios beneficiarios de los planes. 

Empíricamente no hay evidencia que distorsione negativamente los mercados de trabajo locales, mucho menos la generación de empleo.

Son básicamente una intervención anticíclica, que evita los choques abruptos del vehículo sin volante contra los costados de la autopista. Oficia como un amortiguador que absorbe trabajadores desde el sector privado cuando la economía viene en baja, y los provee cuando el ciclo de recuperación se inicia, con destrezas actualizadas.

Piso de protección social

Vista la dimensión económica, desde el punto de vista político, un plan público de empleo constituye una clara estrategia de lucha contra la pobreza, a la vez que trasciende el marco de la caridad o asistencia, contribuyendo a la concreción de un piso de protección social, tal como dice la Recomendación 202 de la Organización Internacional del Trabajo, integrando a sectores excluidos por la falta de empleo.

También ofrecen claras metas cuantitativas que permiten la evaluación de la política de manera objetiva, a la vez que facilitan la identificación de otras necesidades tales como vivienda, salud, educación, cuidado, ayudando a perfilar intervenciones integradas e integrales, mas eficientes y efectivas.

Según Robert Praasch, el trabajo es diferente del broccoli porque el mismo no se puede diferenciar de su portador. Por ello el trabajo infantil lo es en tanto involucra a niños y adolescentes, o el trabajo forzoso es internacionalmente definido como un delito, aunque ejecuten tareas legales.

Agrega que el trabajo no puede ser almacenado para ser “vendido” en mejor oportunidad, mientras que las necesidades del individuo y la familia no pueden ser postergadas, generando una situación de asimetría en la capacidad de negociación con el que adquiere la fuerza de trabajo. Finalmente explica que el trabajo incorpora la característica de la “autoconciencia” por parte de la persona. Parte importante del individuo está determinada por el trabajo que realiza, mientras que la ausencia del mismo uniforma independientemente de otras características: trabajador desempleados.

Contracíclicos

Es por ello que los beneficios sociales de estos programas son tan importantes e incuestionables. Son básicamente contracíclicos y, por lo tanto, no dejan individuos en situación de desempleo demandante, resuelven los problemas de las necesidades básicas de los hogares (obviamente dependiendo del nivel de la remuneración), permiten mantener y mejorar las destrezas y el capital humano de los beneficiarios, reduce la presión sobre los mercados de trabajo informales, estacionales, y de regiones con desempleo crónico, e involucran a los beneficiarios en programas colectivos y conjuntos desarrollando redes de solidaridad en los sectores donde más se los necesitan.

Hace dos décadas en nuestro país se vio como cuando se implementó el Plan Jefes la sociedad organizó de manera muy rápida y eficiente en la presentación de proyectos que emplearon hasta dos millones y medio de personas en todo el país. 

Cuando se revisa el impacto de esta política, fueron los aglomerados con mayor número de beneficiarios al comienzo, donde mucho más rápido cayó el desempleo, mejoraron los ingresos y se recuperó la economía. Las organizaciones sociales creadas en la época del Plan Jefes perduran y mostraron su rol de contención durante la pandemia.

El mercado de trabajo es el mecanismo de transmisión que vincula la economía en tanto estructura como coyuntura con el bienestar de los hogares. Esta dinámica se efectiviza a través de las remuneraciones, de manera recursiva, que a su vez afecta de manera directa las decisiones empresarias, pero también hacia el interior de los hogares, afectando de manera intergeneracional las mismas. 

Las remuneraciones de la población definen las perspectivas de inversión de las empresas (por costos y por demanda), y conforme a los ingresos actuales los hogares deciden quien de sus miembros buscan trabajo, quienes se educan en la expectativa de mayores ingresos futuros, y quienes quedan al margen de todo. De allí la necesidad de trascender la coyuntura y hacer un análisis inter temporal.

¿Significa esto que un plan de empleo es una “bala de plata”? Sin dudas que no. Hay segmentos necesitados que requieren otro tipo de apoyos por características demográficas o personales, e inclusive regionales. Este tipo de planes no son contradictorios con la tarjeta alimentaria, los subsidios a los medicamentos, la asignación universal por hijo, la moratoria previsional para los mayores, o los planes de vivienda. Es más, muchísimas veces se pueden complementar potenciando los beneficios naturales de cada una de estas intervenciones individualmente.

No hay que enamorarse de los instrumentos por sí mismos. Están destinados a alcanzar objetivos que se ajustan a su tiempo. Lo único que es permanente es la lucha para evitar que la pobreza se naturalice para el resto de los compatriotas.

* Economista, experto de mercados laborales. [email protected]

@dkostzer

in memorian Robert Prasch (1959-2015) "How is Labor Distinct From Broccoli? Some Unique Characteristics of Labor and Their Importance for Economic Analysis and Policy",  2003 Middlebury College Working Paper 03-30.