Luego de más de veinte años de trabajo, el Comité Científico de las Naciones Unidas confirmó en 2020 la viabilidad del pedido argentino para ampliar el límite exterior de la plataforma continental nacional. Esa decisión significativa se tradujo en la incorporación de alrededor de 1,7 millones de kilómetros cuadrados, es decir, un 35 por ciento más de plataforma continental. El triunfo de esa petición histórica repone los reclamos soberanos de nuestro país y recuerda el valor estratégico de la defensa nacional como elemento protector del territorio.
En tiempos de creciente incertidumbre internacional por distintos conflictos bélicos desparramados por el mundo y con especial foco de las potencias en Ucrania, la situación regional invita a planificar lineamientos de mediano y largo plazo con la estabilidad que supone una paz cimentada por 27 años sin conflictos, tras la guerra entre Ecuador y Perú.
En este contexto mundial y regional, las características particulares argentinas enfrentan el desafío de pensar formas de planeamiento y organización de la defensa. El trabajo mancomunado de las universidades públicas y el Ministerio de Defensa cristaliza una nueva manera de labor civil y militar que busca enfocar la tarea conjunta en el futuro estratégico del país.
A partir de la presentación del “Planeamiento de la Defensa Nacional: la experiencia argentina (2007-2013)” y con la intención de profundizar sobre la planificación, la política internacional y el vínculo entre la defensa y la academia, el Suplemento Universidad conversó con los especialistas Sergio Eissa y Sol Gastaldi.
Eissa es doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y docente investigador en temas de defensa, seguridad –internacional y ciudadana– y política exterior en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA), en el Instituto Universitario de la Gendarmería Nacional (IUGNA) y en la Universidad de la Defensa Nacional (UNDEF). Gastaldi, por su parte, es licenciada en Ciencia Política (UBA) y magíster en Defensa Nacional (UNDEF), que se desempeña como docente e investigadora en la UBA y la UNDEF.
La necesidad de planificar el futuro
No se puede reflexionar sobre aquello que no se conoce, por eso es importante empezar por las definiciones. Tal cual lo precisa la ley, la defensa nacional es la integración y la acción coordinada para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, con el fin de enfrentar las agresiones de origen externo. Ya clarificado el campo de acción en el cual opera la defensa nacional, es preciso pensar que una tarea de tamaña magnitud no puede ser ejecutada a partir de buenas voluntades o arrebatos gubernamentales. Es en este punto donde la política de Estado toma un valor fundamental para pensar los lineamientos generales y, a contramano de los preconceptos cimentados en los nefastos antecedentes del accionar de las Fuerzas Armadas en política interior, la democracia argentina ha conseguido una cierta estabilidad en la delimitación de las funciones de sus fuerzas.
Para Eissa, ese consenso quedó plasmado en tres leyes: la de Defensa (1988); la de Seguridad Interior (1992) y la de Inteligencia Nacional (2001). Tres gobiernos distintos –el de Raúl Alfonsín, el de Carlos Menem y el de Fernando de la Rúa– privilegiaron la promulgación de normas que enmarcaron el carácter prioritario de las Fuerzas Armadas como instrumentos de acción disuasiva o efectiva contra agresiones externas. Ese carácter externo de la agresión es lo que la democracia ha sabido solidificar luego de un siglo XX turbulento respecto del accionar político de las fuerzas.
Eissa resalta que la tarea fue completada con un decreto reglamentario durante la gestión de Nilda Garré: “El elemento faltante era el Fondo de la Defensa (FONDEF), un instrumento que le permite financiar la adquisición de armas”.
La necesidad de planeamiento dentro del ámbito ministerial responde a una serie de factores que han sido una constante en el último tiempo. El primero y el más evidente es el financiamiento. El doctor en Ciencia Política lo resume en números: los recursos con los que contó el área fueron oscilando entre el 2,4 por ciento del PBI que dejó Alfonsín hasta el exiguo 0,7 en tiempos de la gestión de Mauricio Macri.
A la falta de inversión en el área, se suma el veto reiterado por parte de Gran Bretaña para la compra de sistemas de armas que no se puedan fabricar o modernizar en Argentina. Considerando que el FONDEF solo puede utilizarse para la compra de equipamiento y no para el pago de salarios, el veto representa un impedimento que impacta sobre las capacidades de reaprovisionamiento militar. Estas limitantes que comenta Eissa se agravan por la falta de planificación.
Sin embargo, Gastaldi pone énfasis en una cuarta variable: la falta de conducción civil dentro del área. Destaca que esta carencia se tradujo en la imposibilidad de institucionalizar el sistema de defensa nacional. Esto se modificó a partir de 2006, cuando la gestión de Néstor Kirchner reglamentó la Ley de Defensa de Alfonsín, a través del decreto 727. Dieciocho años tardó la conducción civil en reglamentar la ley y fortalecer el rol del Ministerio de Defensa.
El 2011 fue un año bisagra en la experiencia de planificación. Gastaldi plantea que a partir de la resolución 414 se creó la Comisión para la elaboración del Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) dentro del Ministerio de Defensa. Este ciclo de política pública supone un trabajo asociado entre esa cartera y el Estado Mayor Conjunto. “El planeamiento parte desde el mayor nivel de conducción que es con la elaboración y sanción de una directiva de política nacional. La elabora el Ministerio de Defensa junto a Cancillería y es aprobada por el presidente de la Nación”, detalla Gastaldi.
Después, el Estado Mayor Conjunto hace el Planeamiento Estratégico Militar junto con la Secretaría de Estrategia y Asuntos Militares, puntualmente la Dirección Nacional de Planeamiento y Estrategia. Eso termina con un documento que elabora el Ministerio de Defensa, a partir de las recomendaciones del Estado Mayor Conjunto, que se plasma en el PLANCAMIL, que dispone las prioridades para la asignación del presupuesto, explica Eissa.
Esta cooperación entre la administración civil ministerial, el funcionariado político del área y las Fuerzas Armadas dispone los lineamientos necesarios para un eficiente uso de los recursos. Sin embargo, la falta de continuidad en la planificación y de presupuesto en el área vuelve imposible el afianzamiento de la tarea. Hace ya más de diez años que Argentina dispone de menos de un punto del PBI para el área de defensa.
Escenario mundial y nuevo rumbo nacional
Al igual que en otras áreas, el cambio de gestión gubernamental lleva a una modificación de las realidades ministeriales. Pero en el caso de la defensa, la ruptura de los lineamientos estratégicos y de planificación impacta de una manera distinta: al modificar el enfoque internacional y discontinuar los mecanismos de planificación, la situación dentro del Ministerio cambió drásticamente. En este sentido, la gestión ministerial durante el gobierno de Macri alteró los lineamientos preexistentes.
Gastaldi considera que la defensa nacional es “la otra cara de la política exterior”. Por lo tanto, no se puede pensar un planeamiento sin considerar esta política y por eso –remarca la investigadora- “la Directiva de Política de Defensa, que es el documento que inicia el ciclo de planeamiento, se elabora en el Ministerio de Defensa, pero también tiene la colaboración de Cancillería”.
El cambio de óptica y lineamiento internacional afecta sensiblemente la forma de pensar la defensa nacional. Como explica Eissa, la directiva de política de defensa tiene tres partes: el escenario internacional y regional; la apreciación estratégica y las órdenes que se le asignan a las fuerzas nacionales. El expediente pasa por Cancillería, que es la encargada de hacer la lectura fina. El investigador resalta que “lo que dice la teoría es que hay una relación simbiótica entre ambas, porque la política de defensa contribuye con la política exterior, pero también la política exterior es la que ilumina el camino o los cursos de acción”.
En consonancia con eso, Gastaldi afirma que “la derogación del decreto 727, que estipula que las agresiones de origen externo deben ser agresiones estatales militares, representó un punto de ruptura importante en base al consenso establecido durante la continuidad democrática”. Esta revocación fue sostenida desde la nueva óptica internacional de utilizar a las Fuerzas Armadas en el combate contra el narcotráfico, conceptualización requerida por el Comando Sur de Estados Unidos como lineamiento para la región.
En función de esa política, y a pesar del veto británico que pesa sobre Argentina, la gestión de Oscar Aguad adquirió aviones Texan T-6C, de origen norteamericano, que pretendían reforzar el combate contra el narcotráfico. Sin embargo, Eissa advierte que los aviones adquiridos son del modelo AT, por lo tanto no poseen armas, ya que son unidades de entrenamiento. Sumado a esto, en 2018 se compraron cinco aviones Super Étendard Modernisé (SEM) a Francia. Eissa explica que estas aeronaves poseen un explosivo en el asiento que permite al piloto eyectarse en caso de emergencia y, sin ese dispositivo, el avión no puede volar. Pero el problema es que el dispositivo es británico, por lo tanto esos aviones no pueden volar. La modificación en la planificación y la compra de material para fortalecer competencias que no responden a las tareas originales del área imposibilitan tener un desarrollo estratégico.
Universidades que piensan y proyectan
Con la creación de la UNDEF, en noviembre de 2014, se dio un paso importante para articular la capacitación de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas con la de cuadros civiles y militares, siempre bajo los preceptos de la defensa nacional. Este nuevo marco permitió un vínculo fluido que se extendió a otras universidades.
En 2015, la Dirección de Planeamiento y Estrategia, que conducía Luciano Anzelini primero y Ramiro Riera después, contaba con asesores que provenían de la universidad, resalta Eissa. Este dato lleva a pensar los renovados vínculos entre el mundo académico y el ámbito de la defensa como un nexo que se retroalimenta.
Dirigido por el mismo Anzelini, hoy la UNDEF cuenta con un Doctorado en Defensa Nacional que es único en América Latina y ya tiene cursando a su segunda cohorte.
Materias optativas en la UBA, abordajes como el Programa de Investigación en Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS) en la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), investigaciones en las casas de estudio de Rosario (UNR) y La Plata (UNLP), muestran que la temática ha expandido su oferta para volverse un espacio de reflexión y cooperación académica que nutre a la defensa nacional de cara al futuro.