El año 1947 fue determinante en lo que respecta a la producción pública de medicamentos. En aquel año, el Estado argentino dio el paso hacia la intervención en el mercado de medicamentos, a través del decreto de creación de Especialidades Medicinales del Estado (Emesta). En tanto la provincia de Santa Fe creaba un laboratorio público en el ámbito provincial. Ambas estrategias buscaron afrontar la crisis de precios y promover el desarrollo. 

Hoy, la provincia de Buenos Aires parece mirar hacia el pasado buscando allí respuestas que permitan explicar el presente y encontrar para el futuro elementos de intervención, frente a la crisis y al costo de los medicamentos. La iniciativa del Centro de Industria Farmacéutica Bonaerense de la administración de Axel Kicillof recupera las claves que se enraízan en nuestro pasado, y avanza en medidas que garantizarán el acceso a los medicamentos de las grandes mayorías.

Un poco de historia: Emesta

El Decreto 25394/46 de creación de Emesta fue firmado en diciembre de 1946 y tomó impulso recién a mediados de 1947, lanzando -a través de esta estrategia de intervención- los primeros 100 productos al mercado farmacéutico, con el objetivo de alcanzar la universalidad y posicionar a los medicamentos como bienes sociales. 

La intención era producir un conjunto de medicamentos de uso frecuente, con la mejor calidad y a precios accesibles. Para lograr esta producción, el gobierno realizó una licitación de precios entre los principales laboratorios locales. Esta iniciativa estaba orientada a controlar el expendio de productos medicinales, a fin de prevenir y contrarrestar la especulación, mejorar el servicio farmacéutico y extenderlo en iguales condiciones a todo el país, asegurando para los profesionales y para los trabajadores auxiliares del sector una justa retribución.

El objetivo de EMESTA era abastecer a los hospitales públicos con medicamentos entre 50 por ciento a 75 por ciento más baratos que los de producción privada, buscando que la población contara con acceso a medicación más económica y de calidad. Este emprendimiento puede entenderse como una contribución estatal, una estrategia directa de intervención, que buscó el impulso de la actividad farmacéutica industrial basada en capitales nacionales y, al mismo tiempo, el control de la fabricación y distribución de medicamentos producidos por empresas extranjeras. 

De este modo, el estado nacional daba un paso importante -independientemente del destino de esta iniciativa - en una política de intervención, buscando que sea el Estado el regulador y el fiscalizador tanto de la fabricación como de la distribución de medicamentos, considerando a éstos como parte esencial de una herramienta estratégica de salud pública.

La resolución del gobierno nacional disponiendo la fijación de los precios únicos para la venta de los medicamentos y estableciendo un margen también uniforme de utilidad para los farmacéuticos en todo el país, puede dar excelentes resultados para abaratar el precio de los productos medicinales que, de un tiempo a esta parte, son arbitrariamente elevados al extremo de resultar realmente oneroso para las personas enfermas que no pueden atender debidamente su salud.

Por otra parte, el reconocimiento a la labor farmacéutica ya se veía reflejada en el Decreto que creaba Emesta, al afirmar que si “hay un servicio que puede y debe ser mirado como servicio público es el que prestan los farmacéuticos colaborando con los médicos y demás profesionales afines en la defensa sanitaria de la población”. En este sentido, la organización de la salud pública implicaba “fiscalizar la producción, importación, exportación, comercialización y expendio de las drogas, los productos medicinales y biológicos de uso humano y animal; las aguas minerales; las yerbas medicinales; los productos a los cuales se asignen propiedades antisépticas, insecticidas, u otras análogas de higiene; los cosméticos y productos para el tocador” (Primer Plan Quinquenal. Poder Ejecutivo Nacional, 1946, p.100-113). 

La iniciativa Emesta se enmarcaba  en los lineamientos de la política de intervención estatal que el primer peronismo se proponía implementar, buscando alcanzar la distribución de la riqueza y la consolidación de la independencia económica.

Santa Fe

La gestión de Luciano Molinas, como gobernador de la provincia de Santa Fe, sería interrumpida por una nueva intervención federal en 1935 que derogó la Constitución provincial de 1921 y estableció, en sintonía con la política nacional de inicios de la Década Infame, el fraude electoral como mecanismo político. Comenzaba entonces una etapa que no sólo daría por cerrada la gestión demócrata progresista, sino que también abriría las puertas a instancias que tendrán como objetivo la conformación de estructuras electorales con miras a las elecciones presidenciales de 1937. Es en esta línea que se inicia el gobierno de la Unión Cívica Radical de Santa Fe -que formaba parte de la alianza conservadora denominada Concordancia- encabezada por el antipersonalista Manuel Iriondo que gobernaría hasta 1941.

La etapa irondista inaugura un proceso que se vincula de forma directa con las transformaciones que se habían iniciado a nivel nacional, ampliando la capacidad estatal de intervención frente a las problemáticas sociales. La gestión radical antipersonalista -basada en el fraude electoral- encontrará en las políticas de obra pública su pilar fundamental para establecer un vínculo con las estructuras sociales, orientado fundamentalmente a la acción sobre el espacio público y a la resignificación de algunas instituciones mediante las cuales se buscará fortalecer los lazos con sectores populares. 

Ejemplo paradigmático de este tipo de intervención fue la orientación asumida en las temáticas de la salud. En este sentido, la ley 2608 de 1938 denominada “Ley de Asistencia Hospitalaria y de Organización de la Asistencia Social”, establecía la creación de la Caja de Asistencia Social provincial -Lotería de Santa Fe- cuya principal función fue garantizar la creación y financiamiento de hospitales y de la organización de la asistencia social. Esta norma también dio vida a la creación -como unidad de ejecución de la ley- de la Comisión de Hospitales y Asistencia Social que tenía como función iniciar un conjunto de estudios y relevamientos sobre las condiciones sanitarias de la provincia. El desarrollo de esta iniciativa llevó a que en 1939 se cree el Departamento de Salud Pública.

La intervención directa del Estado en materia de salud sería producto de un contexto determinado por las circunstancias de crisis política que atravesaba el país, que, por cierto, no era ajena a la provincia de Santa Fe.

Esa intervención del estado provincial implicó una serie de estrategias que permitieron una nueva perspectiva sobre el sistema de salud santafesino, una perspectiva de institucionalización que llevaría a un momento clave, que permitió sentar las bases de una política de salud basada en la centralización y sostenida por la formación técnica y la administración. Mediante la ley orgánica de ministerios 2952 de 1941 se creó el Ministerio de Salud Pública y Trabajo, que permitió concentrar en una sola cartera todo lo referido a salud y a trabajo. Desde 1943, esta área fue encabezada por el doctor Abelardo Yrigoyen Freyre. De este modo, Santa Fe se convertía en la primera provincia de la historia nacional en contar con una estructura -de nivel ministerial- orientada a la gestión en salud.

En el marco de las tensiones en torno a los precios de los medicamentos, en 1947 la provincia de Santa Fe inicia el proceso de creación del denominado Laboratorio de Comprimidos e Inyectables, dependiente del Departamento de Salud Pública, del Ministerio de Salud Pública de Santa Fe. La finalidad inicial de este laboratorio era producir medicamentos a bajo costo para abastecer a las farmacias hospitalarias que habían comenzado a crearse en el marco las políticas de salud públicas del primer gobierno peronista. 

Poco tiempo después, en mayo de 1948 -mediante Resolución 7077 del Departamento de Salud Pública- el presidente de esa unidad administrativa designaba al farmacéutico Gustavo Spina, hasta ese momento jefe de la Sección Proveeduría y Farmacia, como jefe del Laboratorio de Comprimidos e Inyectables. Posteriormente, este laboratorio adoptaría el nombre de Laboratorio Industrial Farmacéutico, denominación que mantendría durante las próximas décadas. El laboratorio mantuvo su producción destinada a las farmacias hospitalarias de la región, logrando de este modo dar respuesta concreta a la necesidad de la población respecto al acceso a medicamentos.

La historia del Laboratorio Industrial Farmacéutico de la provincia de Santa Fe volvería a cambiar hacia fines de la década del 80, esta vez para abrir las puertas de una etapa de normalización, estructuración y reordenamiento que permitirá la construcción de una institución modelo en lo que respecta a la producción pública de medicamentos. Lo significativo de esto es que este paso se da en un marco de políticas denominadas neoliberales, orientadas a la desregulación estatal, impulsadas por la fuerte reforma de la estructura del Estado que impulsó desde 1989 el gobierno de Carlos Saúl Menem, desmantelando el concepto de estado empresario. 

Quizás, encontremos la lógica en la orientación del estado provincial en el contexto de esa decisión. En 1999 -durante la segunda gestión de Carlos Reutemann al frente de la provincia- será el Laboratorio Industrial Farmacéutico el que se transforme en Sociedad del Estado, alcanzado una jerarquización determinante para un futuro que se abría y lo posicionaría como el principal productor de medicamentos estatales de la provincia.

El presente y futuro de la producción pública de medicamentos

El Decreto 70 del 20 diciembre de 2023, firmado por el presidente Javier Milei, establece la desregulación de la economía y el retiro del estado en muchas de sus funciones. En materia de salud, esto representa un fuerte retroceso de casi 100 años en materia de intervención estatal en políticas de salud, con el consecuente impacto regresivo en el precio de los medicamentos.

Entre noviembre y diciembre de 2023 las especialidades medicinales más utilizadas -aquellas que se recetan para enfermedades crónicas, hipertensión arterial y antibióticos-, alcanzaron subas que llegaron al 85 por ciento. La desregulación impuesta por el Decreto de necesidad -para unos pocos- y de urgencia permite a las grandes cadenas farmacéuticas obtener inmensas ganancias con medicamentos a alto costo, pero con muy atractivas promociones de 2x1 en colitas de pelo y 3x2 en alfajores de frutos rojos. Pero si hablamos de acceso a la salud, nada. 

En este contexto, la provincia de Buenos Aires busca ahora -a través de un proyecto de ley- crear un laboratorio provincial, el Centro de Industria Farmacéutica Bonaerense, con el objetivo de desarrollar, producir y distribuir productos medicinales de calidad y a costos accesibles. De este modo, el futuro que se busca en la provincia de Buenos Aires puede leerse en clave de un pasado en el que la intervención estatal fue determinante a la hora de abastecer al sistema de salud y garantizar el acceso a medicamentos. Ese es el desafío actual de la gobernación de la provincia de Buenos Aires: mirar hacia el pasado y tomar lo mejor de él, de manera inteligente, buscando siempre garantizar el acceso a medicamentos para la población.

El punto de partida fue el año 1947, hito bisagra en la historia, cuando una iniciativa nacional logro contener los precios y colocar en el mercado local más de 100 productos medicinales accesibles. En la misma dirección la provincia de Santa Fe dio un paso fundamental hacia la soberanía sanitaria, creando un laboratorio público que, a 75 años de su creación, hoy se encuentra a la vanguardia de la producción pública de medicamentos. En el presente, Axel Kicillof decidió profundizar este camino con una iniciativa que – a contracorriente de los vientos neoliberales- mejorará sensiblemente la salud de los sectores populares.

* Historiador. Especialista y Magíster en Historia Económica y de las Políticas Económicas. Docente en la Universidad Provincial de Ezeiza, en la Universidad Nacional de José C. Paz y en la Universidad Nacional de Hurlingham. Autor de libros como El Estado y el negocio de la salud: La producción de medicamentos como herramienta estratégica de salud pública en Argentina (1946-1966) de editorial Grupo Editor Universitario. [email protected] @rvalentini__