Las expresiones anti-Estado se vienen desplegando en la Argentina desde las últimas décadas del siglo XX, pero parecen haber cobrado mayor consenso en el último año en el marco del gobierno de Javier Milei quien, desde su rol de primer mandatario, ha sostenido con desparpajo que “odia el Estado” y que “como un topo, será quien lo destruya desde adentro”.

No obstante, más allá de esta coyuntura, los planteos sobre la necesidad de “achicar el Estado y sus “gastos”, las críticas sobre su funcionamiento y la descalificación de sus burocracias han estado presente en diversas argumentaciones desde la transición democrática en adelante, aunque fue a partir de los años '90 cuando adquirieron fuerza de legitimidad y se materializaron a través de las políticas de reformas.

Lejos de ser consecuencia del neoliberalismo, el desprestigio y la desconfianza sobre el Estado y sus acciones son parte constitutiva de esta nueva razón del mundo, de la racionalidad del capitalismo contemporáneo, parafraseando a Christian Laval y Pierre Dardot.

En otra línea de análisis, esos planteos críticos apuntaban al Estado como si éste fuese un ente monolítico, indivisible, impersonal, casi ahistórico. Así, los posibles errores de gestión, las sospechas de corrupción, las denuncias de ineficacias y los reclamos sobre los tiempos muertos de las burocracias y de los expedientes parecían aludir a atributos constitutivos del Estado argentino, expresión de su debilidad y motivo de su condena agregada.

Mucho han contribuido estudios de las ciencias sociales de las últimas décadas para cuestionar esas miradas y señalar que es necesario dejar de considerar al Estado como si fuese un actor unívoco y auto consciente; que se trata, en cambio, de una diversidad de agencias y áreas diversas con sus propias dinámicas, lógicas y vínculos. Y para marcar que además de las normas, los protocolos y procedimientos, el Estado son los agentes que lo integran y desarrollan sus prácticas cotidianas en el ejercicio del trabajo estatal. El libro de Pilar Arcidiácono y Luisina Perelmiter sobre la ANSES, recientemente publicado por Siglo XXI, permite revisar ambas cuestiones. Entre otras muchas.

--En su libro De bobo, nada. Cómo funciona la Anses y por qué pone en cuestión los mitos contra el Estado, ustedes analizan el funcionamiento de la ANSES pero, en un sentido más amplio, abordan un estudio empírico del Estado. ¿Por qué la Anses? ¿Cuál es la relevancia de la Anses para estudiar el funcionamiento del Estado?

--Pilar Arcidiácono y Luisina Perelmiter: Para empezar, es importante recordar que ANSES nació durante la reforma del Estado en los '90. Fue creado primero para centralizar las cajas previsionales que estaban dispersas, pero luego, con la privatización de las jubilaciones, se convirtió en un organismo residual, que sólo administraba lo que subsistía del sistema de reparto público. Fue después de la crisis de 2001 y a lo largo de los últimos veinte años que Anses se expande y diversifica, se convierte en un organismo catch all, como decimos en el libro.

Fue la caja de las políticas de bienestar en un sentido más amplio. Implementó las moratorias previsionales y la Asignación Universal por Hijo, pero también créditos para vivienda o para consumos específicos, distribuyó computadoras y garrafas de gas, ingresos de emergencia o bonos en contextos de crisis, entre otras cosas. Es decir, alcanzó a grupos sociales distintos, con distintos bienes o recursos, de modo masivo y federal, con beneficios estables pero también circunstanciales.

Eso implicó un desarrollo de su infraestructura informática y logística muy significativa, una base de datos cada vez más robusta y una red de oficinas que cubre todo el país, casi como el Banco Nación. Es un estado dentro del estado, que provee servicios de administración de políticas para el conjunto del aparato estatal. El libro reconstruye ese proceso de construcción de capacidades para intervenir en la sociedad. Mostramos que Anses está en el corazón de dos fenómenos entrelazados los últimos veinte años: la expansión de derechos sociales en una sociedad cada vez más fragmentada y la gestión política de las crisis. Estudiar a ANSES fue, en ese sentido, encontrar una clave para entender cómo se gobierna una sociedad fragmentada y muy inestable como la argentina.

--Ustedes dicen que la ANSES viene siendo un instrumento de estabilización de la democracia argentina. Y también marcan su rendimiento político, a nivel del Estado nacional pero también en el nivel subnacional.

--P.A. y L.P.: Si, también es un organismo codiciado políticamente. Catapultó las carreras de dirigentes políticos como Horacio Rodríguez Larreta, Sergio Massa, Amado Boudou y Diego Bossio, por mencionar algunos. Pero a nivel local, sobre todo, las oficinas de atención de ANSES son antesalas a candidaturas a intendencias o a cargos legislativos. En todas las gestiones de gobierno. Incluso el gobierno actual, con su retórica antiestado, está utilizando en muchas localidades las jefaturas de las oficinas para nombrar referentes muy nóveles de La Libertad Avanza, es decir, para construir el partido de gobierno desde abajo. Ser jefe de una unidad de atención de ANSES otorga mucha visibilidad, es un buen instrumento, digamos, para generar hechos políticos.

--¿Cuáles fueron las mayores sorpresas en su investigación?

--P.A. y L.P.: Lo que más nos sorprendió fue la vida interna de ANSES, la comunidad de funcionarios y trabajadores que hay detrás de las políticas, que tienen años de experiencia y mucho sentido de pertenencia, pero que son anónimos, nadie los conoce. Uno de nuestros entrevistados nos decía: “si yo me equivoco en un signo en el teclado de la computadora, tengo a una cancha de River sin cobrar su jubilación”. Se sabe mucho de las políticas de ANSES y muy poco de lo que pasa en sus pasillos y escritorios. Un secretismo que es parte de su cultura institucional y hasta de su mística interna.

--En estos tiempos en los que la retórica anti-estado tiene tanta amplificación ¿qué mitos anti-estado se pueden discutir a partir de sus hallazgos en el libro?

--P.A. y L.P.: ANSES es un caso a contrapelo de las descripciones usuales del Estado argentino, como un Estado débil, ineficiente, sin perspectiva de largo plazo, que “baila al compás de la sociedad” como decía en un texto clásico Guillermo O’Donnell. De algún modo la democracia argentina se las arregló para construir este instrumento institucional que tiene relativa autonomía y estabilidad respecto de los cambios de gobierno, una burocracia que está estructurada por jerarquías y roles, con procedimientos estandarizados y previsibles.

También es un instrumento de acción pública que prescinde de los actores sociales organizados, como sindicatos o movimientos sociales. Es decir, Anses va directo a las cuentas de los individuos. En ese sentido, es un modo de intervenir en la sociedad sin colectivos sociales, un tipo de vínculo con el Estado que se generalizó mucho antes de que los intermediarios aparecieran tan estigmatizados en el debate público.

Todo esto no quiere decir que Anses “funcione bien” en sentido abstracto. Si uno observa su evolución lo que vé es una construcción de capacidades institucionales progresiva pero no planificada, que avanza en momentos de urgencia, con las políticas por delante de los recursos. Para estabilizar una sociedad que cada vez se fragmenta más, ANSES fue y es eficaz. Eso no quiere decir que generó una sociedad más igualitaria o menos empobrecida, sí que la pudo gobernar. Lo que no es menor. La sociedad argentina actual suma capas o aristas de desigualdad e inestabilidad que la hacen difícil de leer y gobernar con los instrumentos cognitivos y políticos del siglo XX.

--Uno de los aspectos que destacan es el rol de la tecnología en los vínculos que establece la ANSES y su multiespacialidad.

--P.A. y L.P.: La tecnología genera confianza política, permite la llegada masiva y rápida, sin discrecionalidad. Pero también produce nuevas desigualdades y desconfianzas. La brecha digital genera accesos diferenciales a la administración estatal. Disponer de recursos tecnológicos básicos como celulares o cuentas de correo electrónico y saber cómo utilizarlas no tiene la misma naturalidad para los más jóvenes que para los mayores, para los más pobres que para los más pudientes.

El automatismo de los sistemas provoca, paradójicamente, que la asignación de beneficios se experimente de modo opaco e incierto. Incertidumbre que se suma a la que proviene de la fragmentación normativa. Las personas esperan el monto de su primera jubilación, los aumentos periódicos, los bonos suplementarios en contextos inflacionarios, o las altas en alguna prestación eventual, casi como si fueran números en una lotería.

Incluso las prestaciones de emergencia, si no se interponen trámites presenciales, pueden aparecer en las cuentas sin que siquiera las personas lo registren. Es una paradoja que nos atraviesa a todos, que experimentamos en cada trámite. La tecnología promete transparencia pero nos genera desconfianza. “El mensaje automático que me llega al celular ¿será ANSES? ¿no será una estafa?", nos preguntamos. Es interesante seguir investigando este vínculo entre tecnología y mostradores estatales, porque es hacia allí a dónde vamos a ir cada vez más, y sus efectos son realmente muy diversos.

Un fragmento que invita al debate

"Como sucede en cualquier organización, su micropolítica interna está compuesta de tensiones y rivalidades: entre el personal de la casa y el personal político; entre las burocracias centrales y las de calle; entre las burocracias 'fijas' y las 'móviles'. Lo que no deja de sorprender, sin embargo, es la relativa autonomía de estos conflictos respecto de otros clivajes 'externos' entre grupos políticos, organizaciones sociales o grupos profesionales.

La ANSES tiene un orden propio. Quizá por eso resulta un buen instrumento de gobierno. Sin el cuerpo de funcionarios que llamamos la 'elite codificadora' difícilmente se hubieran podido implementar las políticas públicas emblemáticas de los últimos veinte años. Sin la diversificación de las bocas de atención y los perfiles de operarios de calle en todo el país, la ANSES hubiera seguido siendo una burocracia especializada en atender jubilados.

Cuerpos del Estado que corren tras una sociedad que se deshace como arena entre las manos. La historia reciente de la ANSES refleja la de un Estado que busca procesar administrativamente la fragmentación social. No la disipa, pero la estabiliza".

Pilar Arcidiácono es doctora en Ciencias Sociales, magister en Políticas Sociales y licenciada en Ciencia Política por la UBA: Es investigadora del Conicet y profesora de la carrera de Sociología de la UBA. Luisina Perelmiter es doctora en Ciencias Sociales y licenciada en Sociología por la UBA. Es investigadora del Conicet y profesora de grado y posgrado en la Escuela IDAES-UNSAM.

*Coordinadora Académica del Programa de Políticas Sociales. FLACSO Argentina