Producción: Tomás Lukin

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Inversión en innovación

Por Guillermo Anlló *

Los países del Mercosur han sido escenario de transformaciones estructurales durante los últimos años, destacándose el proceso de transnacionalización de su entramado productivo –de los más altos del mundo– siendo que las principales empresas transnacionales (ET) tienen filiales en la región. A su vez, estas firmas ocupan un rol principal dentro del nuevo fenómeno de globalización de la investigación y desarrollo (I+D), aunque su participación regional no va en esa dirección. La pregunta entonces es ¿cómo hacer una oportunidad de esa realidad?

El vínculo renovado entre crecimiento económico e innovación se ha ido reforzando con el paso del tiempo y hoy resulta difícil considerar a uno sin el otro. Ante la preocupación por establecer un sendero de crecimiento, se vuelve relevante comprender cómo interactúa el fortalecimiento de las actividades de innovación con la extranjerización creciente de las economías.

Las ET están modificando su estrategia innovadora y ello ha derivado en la construcción de redes globales de I+D. Esto, si bien abre nuevas oportunidades para los países menos desarrollados, también implica amenazas. En ciertos países la fuerte presencia de ET ha despertado preocupaciones respecto de la dependencia y vulnerabilidad que pueden generar sobre la base local de I+D. Existen evidencias de que en algunos países las ET han adoptado estrategias innovadoras externas. Es decir, el cambio tecnológico se basa en la adquisición de tecnología en el mercado internacional –mediante compra de licencias, patentes, asistencia técnica, consultoría, maquinaria– antes que en la generación de esfuerzos locales.

Las filiales instaladas en la región poseen altos coeficientes de importación de insumos, partes y componentes, y bienes finales. Asimismo, aunque su contribución a las exportaciones totales es sustantiva, los coeficientes de exportación para la mayoría de las filiales no son muy significativos –con excepción de algunos casos especiales, como el sector automotor–. A partir de tipos de cambio real más altos respecto de los noventa, en los últimos años se produjo un aumento en los coeficientes de exportación de las filiales de transnacionales. En particular, las subsidiarias extranjeras en Brasil contribuyeron al notable desempeño reciente de sus exportaciones manufactureras. Los casos exitosos de la región dan la pauta de que es posible insertarse en las cadenas globales en aquellos eslabones que aportan más valor. Sin embargo, ellos son fruto más de la casuística que de una política deliberada y ordenada, y no llegan a impactar sobre el conjunto del tejido productivo.

Si bien el Mercosur puede ser una ventana de oportunidad para articular políticas de innovación, existen fuertes asimetrías al interior de la región, como en otras áreas. Mientras que Brasil presenta evidencias de estar recorriendo una trayectoria de políticas de innovación mucho más proactivas asociadas a su sector productivo, la inversión y los avances en el resto de la región se presentan estancados o incipientes. El cambio de políticas en Brasil se vería reflejado en algunos sectores (automotriz y electrónica, principalmente) donde las ET revirtieron la tendencia, y están realizando actividades de I+D. Esto señalaría dos cosas: que con las señales correctas se puede incidir sobre las decisiones de las ET, y que el Mercosur, como opción integral y coordinada, potenciaría mucho más la atracción de este tipo de inversiones.

El desafío para el Mercosur pasa, entonces, por alcanzar una mejor inserción en la elaboración de “productos globales”. Es decir, que las filiales instaladas en la región obtengan al interior de la ET el desarrollo de líneas de producción competitivas internacionalmente destinadas a la exportación. Así como también avanzar en otras funciones empresariales (tales como el diseño, la I+D, el desarrollo de marcas) capaces de generar incrementos en el valor agregado y en el contenido tecnológico en una proporción mayor a la media. Las oportunidades serían mayores, si la región lograra presentarse como un sistema integrado, potenciando las facilidades que posee (centros de investigación, ramas productivas comunes) y estableciendo una línea de política común en la materia.

* Economista de la Cepal.

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¿El Mercoqué?

Por Roberto Bouzas *

Los acuerdos de integración tienen objetivos económicos, políticos y estratégicos. Por eso se escucha hablar de Mercosur en claves múltiples y superpuestas. En una perspectiva más estrecha tomo al Mercosur como un acuerdo comercial. Esto deja fuera del análisis aspectos importantes de la dinámica regional, pero al menos permite acotar los criterios en base a los cuales medir el desempeño y su estado actual.

Mercosur ha hecho progresos importantes hacia un comercio regional con 100 por ciento de preferencias. En el caso de la Argentina y Brasil este comercio ya alcanza el 93 por ciento. No obstante, subsisten muchas medidas no arancelarias que afectan al comercio bilateral y que se han incrementado en los últimos años, en parte para compensar el efecto de las preferencias. En materia de “comercio de servicios” también hubo un progreso modesto en relación con los compromisos multilaterales, y aún no ha habido avances sustantivos en materia de compras de gobierno.

Los resultados han sido aún más modestos en la constitución de la unión aduanera ya que, a pesar de que existe un arancel externo común, una proporción muy baja de las importaciones totales (cerca de 35 por ciento) se grava con aranceles nacionales iguales al arancel externo común acordado. Tampoco está vigente un código aduanero común, un mecanismo para asignar la renta arancelaria o hay movimientos perceptibles hacia la creación de un territorio aduanero unificado (la esencia de una unión aduanera).

Por último, la credibilidad del Mercosur también está seriamente cuestionada por una elevada “brecha de implementación”.

Parte de las razones de este pobre desempeño se encuentran en las fragilidades endógenas de los proyectos de unión aduanera en la región. Otras se relacionan con el impacto de cuatro cambios recientes en el ambiente económico internacional e interno.

Los dos primeros cambios tienen que ver con el contexto externo. El primero es el creciente bilateralismo comercial norteamericano, el que ha desestabilizado severamente (los ya frágiles) proyectos de unión aduanera. El segundo es el boom de precios de los commodities, que ha reducido el peso del comercio intrarregional y los consiguientes incentivos para coordinar.

Los dos cambios restantes son de orden interno, a saber: el giro hacia políticas económicas más volcadas hacia la economía interna y la emergencia de una agenda económica regional más diversificada. El primero (que algunos califican sin distinciones de regreso al “populismo”) plantea viejos desafíos a los procesos de integración, en cierto modo reminiscentes de tres u cuatro décadas atrás. No hay duda de que las aperturas unilaterales de principios de los noventa pueden ser criticadas por sus consecuencias sobre las economías domésticas, pero tampoco la hay de que eran más funcionales a los procesos de liberalización preferencial. Por su parte, la emergencia de una agenda económica regional más diversificada (que incluye temas como energía, infraestructura, inversiones y financiamiento) ha reorientado la atención desde temas comerciales hacia áreas más complejas, sensibles y conflictivas de política. Como lo demuestran los dos últimos años, la combinación de políticas económicas más “nacionalistas” y una agenda económica regional más diversificada es fuente de mayores conflictos potenciales.

En resumen, al margen de las fragilidades endógenas que han mostrado los proyectos de unión aduanera en los últimos quince años en la región, el nuevo ambiente interno e internacional parece poco conducente a la consolidación de proyectos de unión aduanera, o incluso de áreas de libre comercio. Es cierto que en este contexto pueden florecer ideas que asignen al Mercosur nuevos propósitos, como promover la “cohesión social” o contribuir a la “gobernabilidad regional”. Pero la verdad es que estos “nuevos objetivos” poco tienen poco que ver con la integración regional y mucho con la cooperación diplomática más tradicional. Por su naturaleza, se trata o bien de áreas sensibles vinculadas a la “alta política” (como la “gobernabilidad regional”) o bien de áreas en donde el ámbito regional tiene poco para contribuir (como la “cohesión social”). En este marco no resulta ocioso preguntarse si aún existe una agenda práctica para el Mercosur.

* Director académico de la Maestría en Relaciones y Negociaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés-Flacso e investigador principal del Conicet.