Producción: Tomás Lukin

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Repensar el cambio

Por Sebastián Sztulwark y Santiago Juncal *

Disparador para una breve reflexión sobre la política industrial en Argentina: ¿Por qué, a pesar del gran crecimiento económico de estos años y de la recuperación del papel activo del Estado en la promoción del cambio estructural, cuesta tanto transformar el carácter primario de la estructura productiva argentina y de su inserción internacional? Una primera respuesta podría ser que fue tan profunda la destrucción neoliberal y es tan complejo el proceso de cambio estructural, que los resultados de un nuevo programa de desarrollo no pueden verificarse en un plazo menor al de una década. Un segundo argumento, en parte complementario al anterior, indica que es muy difícil contrarrestar los incentivos que el mercado mundial (con eje en la demanda asiática) ofrece hacia la producción de bienes primarios y commodities industriales. A su vez, no se pueden menospreciar las contradicciones y límites de la política pública en materia productiva, signada por una marcada fragmentación institucional y una notoria ausencia de instancias de coordinación de tipo estratégica.

Pero es posible que haya una explicación más de fondo, ligada a los propios fundamentos de la política industrial. El elemento a considerar es que, en buena medida, el discurso económico heterodoxo de estos años se orientó más a disputar el campo teórico con los economistas neoclásicos (contraposición entre una mirada de “cambio estructural” y otra de “fallas de mercado”) que a repensar críticamente el viejo esquema conceptual de intervención pública heredado del período de industrialización sustitutiva, que pivoteaba en torno a dos componentes básicos: el industrialismo y la integración nacional de la producción. El problema central, por lo tanto, es comprender qué significa el cambio estructural en el actual contexto histórico.

El supuesto básico por detrás de la perspectiva industrialista es que la industria manufacturera sería el sector clave del cambio estructural por su capacidad para absorber mano de obra con niveles crecientes de productividad. El cambio estructural, en última instancia, se verificaría en la relación del producto manufacturero con el producto total y en la participación de los bienes industriales en las exportaciones totales del país. Pero esta situación está cambiando. No sólo por la creciente automatización de la actividad manufacturera, sino también por la generalización de capacidades industriales básicas en la periferia (con eje en Asia oriental) que, apoyada en una marcada ventaja de costos, abate las barreras a la entrada en buena parte de la manufactura mundial, propiciando una caída de sus niveles de rentabilidad. En este nuevo contexto histórico, el hecho fundamental es que los nuevos medios de producción de carácter electrónico-informático tienden a revolucionar no tanto lo que se produce (bienes primarios, industriales o servicios), sino la forma en que éstos son producidos. En el marco de un proceso de segmentación global de la producción, los países más desarrollados se vienen especializando en las fases de concepción y comercialización de los productos (donde se concentran las rentas de innovación), relegando las actividades de fabricación y ensamble hacia los países menos desarrollados.

El segundo pilar de aquella visión heterodoxa de posguerra era la integración nacional, basada en la idea de que el cambio estructural consiste en ocupar los puntos vacíos de la matriz insumo-producto. Desde un punto de vista histórico, en cambio, es necesario considerar el proceso de integración global de la producción: un cambio organizacional, cuyo fundamento es la búsqueda de economías de especialización vertical en el marco de un horizonte de planificación productiva de carácter mundial. Este proceso actúa sobre una nueva base cognitiva de tipo informacional, que implica que todas las cadenas productivas, no importa el grado de elaboración del producto final, incluyan al menos un segmento de alto valor. La disputa por las rentas de innovación (el eje sobre el cual los países más desarrollados cimientan su liderazgo) depende cada vez más de la concentración y articulación de recursos para obtener “masa crítica” en los segmentos de alto valor. En este sentido, la integración completa de la cadena en el territorio como objetivo de política va perdiendo relevancia en el actual contexto histórico.

En suma: abordar la cuestión de la des-primarización de la economía argentina en el actual contexto histórico supone repensar la vieja fórmula industrialización más integración nacional, para considerar el cambio estructural en el marco de nuevas modalidades de polarización entre economías nacionales según su ubicación en el proceso de segmentación de la producción a nivel global.

* Investigadores del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General Sarmiento.

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Más articulación

Por Fernando Grasso *

El esquema de políticas implementado a partir de 2003 no sólo tuvo muy buenos resultados en la mayoría de los indicadores económicos y sociales, también constituye una transformación de fondo que no debe ser subestimada. Aquellas visiones que atribuyen estos hechos insoslayables al buen contexto internacional y a la mera devaluación de 2002 son equivocadas y no contribuyen a una discusión madura que permita avanzar sobre los desafíos reales de la Argentina. Detrás de las altas tasas de crecimiento del producto y el empleo en estos años, del dinamismo de las exportaciones primarias e industriales, de la recuperación del tejido industrial y de las mejoras sociales en general, existen decisiones que han modificado sustancialmente la inercia que venía transitando nuestro país desde mediados de los setenta, durante la hegemonía neoliberal.

La política monetaria pasó de representar un seguro de cambio para las ganancias financieras a constituir uno de los pilares del modelo productivo; orientando el tipo de cambio en favor de la producción, condicionando el ingreso de capitales para evitar “ataques” especulativos y complementando la acción del Estado en materia de desendeudamiento y financiamiento de largo plazo. La política fiscal contractiva de los noventa, que buscaba “la confianza de los mercados” para acceder a endeudamiento, fue reemplazada por decisiones férreas en términos de lograr altos niveles de utilización de los recursos productivos y mejoras en la distribución del ingreso, a partir de una mayor carga tributaria sobre la renta agraria y la redistribución en favor de los sectores más postergados (por ejemplo, la asignación universal por hijo). También buscó recuperar las capacidades de intervención pública, que habían sido desmanteladas y son necesarias para impulsar el desarrollo. Al predominio “aperturista” de la etapa previa, que implicaba “abrirnos al mundo” a cualquier costo y destruyendo enormes activos socio-económicos, se contrapuso una política comercial inteligente, en defensa del empleo y la producción nacional, resguardando el mercado interno como plataforma de crecimiento y desarrollo exportador.

Esta lista de transformaciones esenciales y de la lógica implícita en la toma de decisiones podría extenderse y trasciende las esferas de la economía. No reconocer que ello constituye un cambio estructural de relevancia obliga volver una y otra vez a una discusión que ya debería estar saldada. Dar un paso atrás sería volver a ubicarnos en la senda del subdesarrollo que se impuso a partir del golpe de 1976 y durante la convertibilidad. Además, ello inhibe el abordaje de los nuevos desafíos que plantea el modelo; por ejemplo, en los planos sectoriales y microeconómicos donde existen espacios más amplios para continuar introduciendo cambios estructurales.

Es condición necesaria que se consoliden los pilares de la transformación macroeconómica iniciada en 2003, pero no es suficiente para el desarrollo económico y social. No es cuestión de tiempo. La profundización del modelo debería revertir de manera contundente los efectos de la reestructuración productiva-industrial de la etapa previa. Sostener los equilibrios muy sensibles entre crecimiento acelerado, competitividad industrial-tecnológica y mejoras en la distribución del ingreso requiere superar los condicionantes que emergen de la propia estructura productiva, en sus distintos niveles. Esto implica ubicar la política industrial en un lugar central, como “llave” para la profundización del modelo. De lo contrario, la realización de determinadas inversiones podrían demorarse demasiado, la expansión del mercado interno “chocaría” con la pesada herencia que implica la desarticulación del tejido productivo y las mejoras de productividad no serían suficientes para compatibilizar el crecimiento de los salarios reales con niveles adecuados de rentabilidad, a efectos de diversificar la trama productiva y sofisticar la producción local con mayor valor agregado e intensidad tecnológica. El cambio estructural microeconómico requiere enormes esfuerzos de coordinación para que los sectores productivos se desarrollen con criterio estratégico, junto con la infraestructura física y humana (energía, vialidad, transporte terrestre, aéreo y naval, educación, etc). Precisa articular la acción del Estado con la del sector privado, para que se generen sinergias positivas y prevalezca el “desarrollo de capacidades locales”, a partir del poder de compra, intervención y regulación de los organismos públicos. La mayoría de los sectores industriales en el mundo han sido resultado de este tipo de iniciativas. Ello requiere regenerar y expandir las capacidades públicas y privadas, jerarquizar sus funciones en base a metas concretas y su posterior seguimiento. En estos años ha habido claros avances en este sentido y es necesario que maduren los aportes a esta construcción, que no sólo es posible, sino también integradora de la mayoría de los argentinos.

* Economista UBA - Vicepresidente de la SID, Capítulo Buenos Aires.