Producción: Tomás Lukin

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Un punto de inflexión

Por Alfredo Iñíguez *

Varias acciones llevadas a cabo en los últimos años ponen de relieve un verdadero punto de inflexión en la forma en que se determinan los vínculos entre el gobierno nacional y los provinciales. Para usar una terminología en boga, se podría afirmar que las rupturas predominaron sobre las continuidades.

En la década del ’90, para quienes tomaban las decisiones de política, los gobernadores eran unos voraces depredadores maximizadores de votos y el poder central debía contener su inescrupulosa tendencia a aumentar el gasto público para satisfacer sus apetencias personales. Como en los primeros años de la convertibilidad la recaudación tributaria nacional se incrementó, también lo hicieron las transferencias a provincias. Para evitar que este proceso se tradujera en mayores gastos “improductivos”, se sucedieron una serie de medidas dirigidas a impedirlo. Las provincias no podían transformarse en una fuga del ajuste fiscal.

Aunque por lo general este objetivo era explícito, solían acompañarlo argumentaciones que contaban con mayor consenso y predicamento. Así, a partir de 1992, se culminó el traspaso administrativo de escuelas que había iniciado la dictadura en 1978, reasignando recursos de las provincias y sin financiamiento adicional. Casi en simultáneo se detrajeron recursos coparticipables de IVA y Ganancias para financiar el sistema previsional y se firmaron dos pactos fiscales federales, en agosto de 1992 y 1993. El primero para efectuar una nueva extracción de la masa coparticipable, del 15 por ciento, para financiar el sistema de seguridad social, y el segundo para forzar a los gobiernos provinciales a reducir su carga tributaria, básicamente la eliminación de sellos y la transformación del impuesto sobre los Ingresos Brutos en uno sobre las ventas finales.

A diferencia del relato instalado, las intervenciones de aquella época no estaban dirigidas a procurar que las provincias alcanzaran el equilibrio presupuestario, sino a exigirles que participen del ajuste estructural para terminar de desmoronar dos de los bastiones del Estado anterior: la educación y la inversión públicas.

En el actual gobierno, las rupturas con las políticas del menemismo no fueron evidentes al principio, pero poco a poco se hicieron más pronunciadas, ante la necesidad de articular con las provincias en la redefinición del quehacer del Estado en marcha.

Mientras la recaudación tributaria nacional crecía a tasas aún más elevadas que las de los primeros ’90, no se tomó ninguna decisión para evitar que ello se tradujera en crecientes recursos para las arcas provinciales y por tanto la Coparticipación Federal de Impuestos pasó de 3,5 por ciento del PBI en el período 1996-99 a 5,5 por ciento del PBI en el promedio de los años 2008-2011. Si a estas remesas se suman las originadas en Leyes Especiales y en las partidas asignadas por el Presupuesto Nacional, incluido el Fondo de la Soja, los Estados provinciales pasaron a recibir en promedio un 9 por ciento del PBI, 2,9 puntos porcentuales adicionales a los de los noventa.

Estas transferencias estuvieron especialmente dirigidas a recuperar la obra pública y a financiar el sistema educativo, principalmente el salario docente. El cambio tuvo resultados consistentes: en educación se alcanzó el objetivo de llegar al 6 por ciento del PBI, y la inversión pública pasó de su mínima expresión, inferior al uno por ciento del PBI, a superar el 4 por ciento del PBI en la actualidad.

Además, las provincias lograron, por primera vez en su historia, equilibrar sus cuentas: en seis de los últimos ocho años tuvieron superávit. El Programa de Desendeudamiento Provincial y su extensión reciente para ampliar por dos años más el período de gracia en el pago de intereses y amortizaciones se inscribe en este marco de saneamiento de las finanzas provinciales.

Tampoco se presionó a los gobiernos subnacionales para que redujeran su carga tributaria y no se impidió que la mayoría de ellos recuperara gran parte de la base imponible de sus gravámenes que habían perdido por aquellos años.

Las rupturas también se verifican en un curso de acción poco conocido, desarrollado por la actual Secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros, dirigido a acompañar a provincias y municipios para lograr mejoras en los procesos administrativos y de gestión mediante la cooperación y coordinación entre los distintos niveles de gobierno.

Quedan problemas por resolver, algunos de ellos de mucha trascendencia, pero no haberlos enfrentado no debería ser interpretado como una continuidad de política, sino más bien como cuestiones vinculadas con correlaciones de fuerza adversas y con encontrar el momento oportuno para solucionarlos.

* Economista del Ciepyc y miembro de AEDA.

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El otro desendeudamiento

Por Federico Giargia *

Días atrás el Gobierno dispuso la postergación de los pagos de capital e intereses a 17 provincias hasta fines de 2013. Se extiende así la medida adoptada en virtud del Programa Federal de Desendeudamiento, a mediados de 2010. Según la última información disponible, esto implica en los próximos dos años un ahorro de alrededor de 14.000 millones de pesos, que las provincias de todas formas pagarán a partir del 2014 en cuotas mensuales hasta el 2030.

La raíz de las deudas provinciales con la Nación debe buscarse en los déficit financieros que las finanzas provinciales sufrieron desde la década de 1990. Tras la crisis de 2001, el Estado nacional auxilió a las provincias a través del rescate de las cuasimonedas, que financió con la venta de Boden 2011 y 2013 con un interés del 2 por ciento anual –asumiendo parte de la deuda pública provincial y emitiendo en contrapartida los Bonos Garantizados 2018 y 2020– y mediante los préstamos reembolsables del Programa de Financiamiento Ordenado y los Programas de Asistencia Financiera que tenían como contrapartida el compromiso de las provincias a mejorar su comportamiento fiscal y financiero. La intervención del Estado Nacional para contribuir a aliviar las finanzas públicas provinciales no es nueva en nuestro país.

Los efectos de la implementación del Programa Federal de Desendeudamiento en 2010 fueron diversos. En forma directa, las provincias vieron reducida su deuda con el Estado Nacional de 71.000 millones de pesos en marzo de 2010 a 61.000 millones en septiembre de ese mismo año, por la distribución de los 9808 millones de pesos de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) no usados y acumulados en años previos. Ese saldo se reprogramaba para ser pagado entre enero de 2012 y 2030, a una tasa fija del 6 por ciento anual. Esto implicaba un período de gracia para el pago de intereses y capital hasta fines de 2011, que es lo que se amplió hasta fines de 2013 con el nuevo acuerdo entre la Nación y las provincias. En total, la reestructuración implicaba que el Estado nacional “condonase” a las provincias 34.484 millones de pesos de deuda (a su valor actual).

¿Cuán relevante es la prórroga en 2012 y 2013 para las finanzas provinciales? Muchísimo. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires no deberá abonar alrededor de 3000 millones de pesos que vencían en 2012 de su deuda con la Nación, algo así como el 2,6 por ciento del presupuesto de la provincia. Para el caso de Córdoba este ratio es del 2,2 por ciento de su presupuesto y para el Chaco, del 3,6 por ciento.

Queda claro que se trata de un gesto político, antes de que una medida fiscal. No obstante, alivia las cuentas de las jurisdicciones incrementando la independencia de ellas respecto del gobierno nacional para administrar sus finanzas. Más aún, la tasa de interés del 6 por ciento anual es marcadamente menor a la tasa de inflación y de crecimiento combinadas, por lo que en los próximos años se licuará parcialmente el peso del endeudamiento en cada provincia. A través de este mecanismo, entonces, es el Tesoro Nacional quien se hace cargo del desendeudamiento de las provincias.

En este sentido se observa una continuidad en la relación Nación-provincias en lo que refiere a ayuda fiscal. En efecto, el Fondo Federal Solidario de coparticipación de los recursos de la soja distribuirá a las provincias durante el año que viene alrededor de 7000 millones de pesos, monto que se debería sumar para 2012 a los 14.000 millones de pesos mencionados al comienzo.

Esta política permite que también las provincias se beneficien del proceso de desendeudamiento del Estado nacional que tiene lugar desde 2003. Así, cada distrito obtendrá más previsibilidad e independencia para la ejecución de las políticas provinciales, mayor inversión pública para apuntalar la demanda interna, y a la vez un compromiso cierto con la sustentabilidad de largo plazo de las políticas ejecutadas por el Estado en todos sus niveles. Será responsabilidad de cada provincia, ahora, utilizar este nuevo recurso para potenciar la intervención estatal en aras del desarrollo socioeconómico para toda su población, a la vez que garantizar el pago de sus futuros vencimientos de deuda en tiempo y forma.

* Director ejecutivo de EGES.