Producción: Tomás Lukin

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Hacia un esquema más progresivo

Por Mariana Benigni y Gustavo Ludmer *

La composición de la recaudación tributaria de un país no es otra cosa que la forma en que una sociedad financia los gastos del Estado. Esta forma, junto con el destino del gasto público, determinan si el Estado nacional contribuye a distribuir progresivamente el ingreso o no. Uno de los debates más interesantes en la agenda pública es acerca de la necesidad de encarar la reforma del sistema tributario para superar la herencia de la convertibilidad. Muchos analistas postulan que al no haberse implementado nuevos impuestos ni sustantivos cambios en las alícuotas, la recaudación del Estado continúa teniendo la misma composición regresiva que en la década del ’ 90.

Si bien es cierto que no ha habido una modificación radical en el financiamiento del Estado nacional durante los últimos 10 años, en la práctica sí se han verificado importantes cambios. En particular, se destaca la pérdida de peso de tributos regresivos (aquellos que afectan en mayor proporción a los que menores ingresos tienen) como el Impuesto al Valor Agregado. Según información de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), mientras que en el trienio 1997-1999 el IVA explicaba 41,1 por ciento de la recaudación tributaria total, en la actualidad sólo lo hace en un 28,5 por ciento.

Esta caída de 31 por ciento en el peso del IVA sobre el total recaudado, se explica por la ganancia de participación de otros tributos como los Derechos de Exportación y la recaudación de la Seguridad Social. Las retenciones a las exportaciones pasaron de 0,1 a 10,5 por ciento, producto del fuerte incremento de las alícuotas, de las mayores cantidades exportadas y del aumento de los precios internacionales de los últimos años. Por su parte, la recaudación del sistema de seguridad social pasó de 20,5 a 24,7 por ciento del total recaudado, debido a la recuperación del mercado de trabajo argentino, con la creación de más de 3,2 millones de puestos registrados, proceso que fue acompañado por la recuperación de los salarios reales.

Por su parte, el impuesto que grava las ganancias de las personas físicas y de las sociedades prácticamente no ha ganado participación. A contramano de lo que comúnmente se cree, su importancia permanece en torno del 19 por ciento del total de los recursos, al igual que en el período 1997-1999. Cabe aclarar que junto con los derechos de exportación, este impuesto cumple un rol primordial en la consecución de un sistema tributario más equitativo, pues recae principalmente sobre las personas con mayores ingresos.

Más allá de estos cambios en la composición, la recaudación tributaria ha ganado participación en términos del Producto Interno Bruto, pasando de 16,7 por ciento en 1998 a 29 por ciento en 2011. Esta mayor recaudación ha permitido el incremento sostenido de la intervención estatal en materia social y previsional, generando una mejora en la distribución del ingreso.

Si bien la lógica actual de recaudación muestra continuidades y rupturas con la de la convertibilidad, las transformaciones en la distribución del ingreso operaron principalmente por el destino de los fondos recaudados. Durante la década del ’90, una porción significativa de los recursos tributarios eran destinados a afrontar la excesiva carga de la deuda externa.

La reestructuración de la deuda en 2005 disminuyó el peso de los intereses, lo que permitió al gobierno nacional expandir la seguridad social con medidas distributivas tales como la Asignación Universal por Hijo (con 3.600.000 beneficiarios), los planes de inclusión jubilatoria –que incorporaron al sistema a más de 2.300.000 de adultos mayores antes desprotegidos– y el aumento de los haberes previsionales mínimos (más de 180 por ciento de aumento en el poder de compra respecto a 2003, descontando la inflación medida por los Institutos de Estadísticas Provinciales). En resumidas cuentas, esta matriz de recaudación menos regresiva junto con las transformaciones en el gasto público tornaron más progresiva la distribución del ingreso.

Uno de los temas ineludibles respecto de las modificaciones que debería sufrir el esquema impositivo nacional se relaciona con los impuestos que gravan a los que más tienen. Avanzar por el camino de la progresividad redundaría en la focalización de estos tributos, a la vez que obligaría a aumentar las cargas sobre las rentas inmobiliarias y oligopólicas, y entender la renta financiera como elemento de base imponible.

Gravar la renta permitiría compensar la presión tributaria sobre los sectores populares y productivos, generando una mejora en la redistribución del ingreso y alentando el consumo y la inversión productiva. De esta forma, no sólo se lograría una estructura tributaria apuntalada por los que más tienen, sino también por los sectores improductivos. La misión: profundizar una estrategia de intervención pública funcional al proceso de desarrollo económico y social del país.

* Investigadores del Departamento de Política Económica del Capítulo Buenos Aires de la Sociedad Internacional para el Desarrollo (SIDbaires, www.sidbaires.org.ar)

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A su debido tiempo

Por Alfredo Iñiguez *

La historia argentina demuestra que nunca fueron sencillas las reformas impositivas progresivas. Desde los orígenes como Nación, el sistema tributario argentino se caracterizó por su incapacidad para actuar como morigerador de las desigualdades sociales. Paradójicamente, este estado de situación empezó a cambiar con los gobiernos conservadores de la década infame. Quienes sostenían las mismas posturas ideológicas que habían resistido a la modernización del sistema impositivo se vieron obligados a renovarlo para poder hacer frente a la necesidad de recursos adicionales que exigía la salida de la profunda depresión de los años ’30. Ya en la década siguiente, con el peronismo en el gobierno, se terminó por conformar un sistema tributario bastante avanzado para la época.

Un nuevo y profundo intento por adaptarlo se produjo con una amplia reforma implementada en el año 1973, con los aires transformadores de la vuelta del peronismo al gobierno. Sin embargo, al poco tiempo, con el golpe militar de marzo de 1976, el sistema tributario no fue ajeno a las terribles implicancias del vuelco en la historia argentina. Con el modelo de valorización financiera instaurado a partir de allí se inició un proceso de involución en la materia que terminó de delinearse con una amplia reforma impositiva llevada a cabo en la primera mitad de la década de los años ’90.

Ante el agotamiento de dicho modelo en la transición con el nuevo siglo, se empezaron a dar las condiciones para encauzar un nuevo rumbo destinado a delinear un cambio de época. Los nuevos tiempos tuvieron su origen en varios países de estas latitudes que arriesgaron a reorientar las políticas en otra dirección, con decisiones que implicaron cambios profundos. Mientras tanto, la mayoría de los países centrales se mostraban desorientados y, con tozudez, prefirieron mantenerse en los límites de una política que recurrentemente daba señales de fin de ciclo. Las políticas que se están llevando a cabo en los países centrales giran en un círculo vicioso para arribar al resultado contrario al buscado.

Más allá de los avances alcanzados en los últimos años, existe una gran variedad de recomendaciones de política a contemplar para adaptar el régimen tributario al modelo económico imperante. Para ello debe considerarse la gobernabilidad de la reforma, que requiere analizar el grado de dificultad de la propuesta y de los pasos que deben seguirse, medir las variables que se controlan y las que no y encontrar el momento oportuno para implementarla. Parece fundamental resaltar esta problemática, tanto para contemplarla ante una eventual puesta en marcha, como para aportar elementos para entender por qué ésta es, hasta el momento, una tarea pendiente.

Nada garantiza la factibilidad de la reforma. En el intento fallido de aplicar retenciones móviles a los principales productos agrarios y sus derivados, varios elementos permitían suponer que se cumplían las condiciones objetivas y subjetivas para su aplicación. Por un lado, todo parecía indicar que se trataba del momento oportuno: un gobierno que acababa de asumir con un amplio respaldo de la voluntad popular y los principales medios de comunicación expectantes ante el rotundo triunfo. Por otro lado, la correlación de fuerzas parecía favorable: un aparente conflicto de intereses entre los afectados por las medidas los mantenía divididos e incluso se tenía como antecedente la introducción en fecha reciente de un aumento de alícuotas sin mayores resistencias. La actitud de los medios presuponía que los potenciales focos de conflicto no lograrían amplificar su reclamo. Sin embargo, los sucesos demostraron lo contrario: se lograron aunar intereses, algunos contrapuestos, y llevaron la confrontación al límite, poniendo incluso en duda la continuidad institucional. El tristemente célebre voto no positivo dio la estocada final.

Sólo en base a la recuperación de la agenda estatal, con medidas de transformación trascendentes, se pudo recomponer, lentamente, la correlación de fuerzas previa. En apariencia, la reafirmación del modelo imperante mediante las urnas y un mayor respaldo popular a las medidas de gobierno con participación activa de la sociedad civil, permiten vislumbrar que se pueden generar los consensos necesarios para, esta vez sí, avanzar en una reforma tributaria. Pero no hay que olvidar que por mucho menos se puso en vilo al gobierno. Eran otros tiempos. La crisis política del 2008-09 dejó como saldo positivo el surgimiento de nuevos actores sociales dispuestos a acompañar una transformación de este tipo. Sólo si se la intenta se podrá saber si alcanza para contraponer a quienes sientan afectados sus intereses.

* Economista de la UNLP, responsable del Area Fiscal del CIEPyC y miembro de la Comisión Directiva de AEDA.