Producción: Tomás Lukin

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El péndulo argentino

Por Guillermo Hang* y Norberto E. Crovetto**

No hay proceso de crecimiento económico que no tenga la inversión como la variable central. Sin embargo, es fruto de gran controversia en el pensamiento económico. Debemos hacer la distinción entre la inversión decidida por empresas privadas de la que decide el Estado (en todos sus niveles, incluidas las empresas públicas), pues responden a distintas características, incentivos y motivaciones.

La inversión privada es irreversible. Si la demanda no es suficiente para utilizar la nueva capacidad productiva, se genera un costo hundido. Corolario de ello es que el grado de utilización de la capacidad de producción y el nivel de ventas son claves para la decisión de invertir. La incertidumbre del futuro de la economía adquiere una importancia primordial, y es aquí donde influye la concepción que tienen los distintos actores (empresarios, políticos, trabajadores, analistas) sobre el proyecto de país, donde la política económica adquiere plena dimensión.

En general, suelen oponerse dos enfoques, el ortodoxo y el heterodoxo. Para el primero la mejor política económica se basa en un Estado poco interventor que asegure la vigencia de la llamada ley de ventajas comparativas, de manera de incentivar eficientemente la inversión privada en los sectores de mayor productividad. El segundo realza el rol del Estado en el sostenimiento de la demanda, sin la cual pierden sentido las inversiones. Hay un círculo virtuoso: el crecimiento acelera la inversión. Sin embargo, ninguno considera la evolución histórica de la economía nacional. Decía Marcelo Diamand en El Péndulo Argentino, la falta de viabilidad de ambas políticas “se debe a la inadecuación de los modelos intelectuales en los que se basan (...) a la realidad”. Y más adelante agrega, sobre la necesidad de industrializar: “No sólo tiene las consecuencia deseadas de elevar la ocupación y el consumo y modernizar la sociedad, sino que el proceso lleva a la aparición de un nuevo modelo económico (...), con una problemática diferente de la del modelo tradicional que sirve de base al pensamiento económico vigente”.

Este modelo interpretativo lo ha denominado estructura productiva desequilibrada (EPD), donde conviven dos sectores con productividad diferente: el sector primario, con productividad similar a la internacional y que exporta a precios internacionales, y el sector industrial, con una productividad relativa menor e imposibilitado de exportar a dichos precios. Así la EPD, para alcanzar un crecimiento económico sostenido, tiene su talón de Aquiles en el cuello de botella del sector externo. La insuficiencia de divisas crónica impide la continuidad de políticas expansivas que aceleren la inversión.

El choque entre los preceptos y la realidad nacional trae consecuencias dramáticas. Frente a políticas económicas expansivas, los empresarios desconfían, demorando inversiones y agravando la posibilidad de seguir creciendo. Ganan plata pero no creen en su continuidad y por tanto no reinvierten. Al revés, manifiestan su conformidad frente a políticas liberales que suelen traer pérdidas. Tanto por la “esperada” crisis por escasez de divisas en el caso expansivo, como por la adecuación a un menor nivel de actividad por las posibilidades del sector externo en el caso ortodoxo, la inversión está secularmente cuestionada y su tendencia es a ser baja.

Este divorcio entre las ideas y la realidad no es casualidad, requirió de una intervención estatal contraria a las actividades económicas que no le eran funcionales a la EPD y apoyando las que sí. Uno de los elementos históricos clave es la política respecto del tipo de cambio de fines del siglo XIX. Dice A. G. Ford: “La estructura económica y política era tal que un papel moneda depreciado (en términos de oro) trasladaba la distribución del ingreso a favor de los intereses terratenientes y exportadores y en contra de los asalariados (...). La clase terrateniente, aunque rica en tierras, había incurrido a menudo en deudas hipotecarias fijas en términos de pesos papel, y un papel moneda depreciado significaba que las deudas podían ser pagadas en su valor nominal, pero a un costo real o de producto menor”.

Si se compara la evolución de la inversión privada con la pública se observa que mientras la primera es volátil, la segunda sostiene un aumento de más de tres puntos del PIB, desde el 2008 a la fecha. Nuestra historia nos plantea un reto: la última década conjugó alto crecimiento con sustentabilidad externa, pero a menos que se modifique la estructura de incentivos que forma y reproduce la EPD, resultará cada vez más difícil seguir por la misma senda y, finalmente, salir del “péndulo”. Es aquí donde la inversión pública juega un rol aún más importante, pues no tiene la imperiosa necesidad de regirse por los principios de ventajas comparativas y rentabilidad privada, incentivando el crecimiento de sectores no tradicionales, la industria y el conocimiento, diversificando las exportaciones y generando mayores posibilidades de empleo de calidad.

* Economista UNLP.

** Profesor de Crecimiento Económico FCE UBA.

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Por Luciana Díaz Frers y Juan Ignacio Surraco *

Para generar desarrollo económico en un país es indispensable la inversión en cierta infraestructura básica que sería muy costosa y de difícil coordinación por parte del sector privado. La planificación a cargo del sector público de esa red de infraestructura, que no sólo priorice la maximización de los beneficios económicos privados sino que tenga en cuenta la equidad entre regiones, es fundamental. Sin embargo, de todos los rubros del gasto público es clásicamente uno de los más sospechados de corrupción. Los escándalos, sobreprecios, licitaciones mal hechas y acusaciones de alta discrecionalidad son moneda corriente aquí y en otras partes del mundo.

¿Cómo se registra la inversión en infraestructura en la Argentina? En la contabilidad del Estado, los gastos de capital muestran la inversión que realiza el sector público. La mayor parte de ese gasto consiste en inversión real directa: gastos destinados a la adquisición o producción de bienes de capital necesarios para la producción de otros bienes y servicios, el incremento de existencias, la adquisición de tierras y terrenos y los activos intangibles.

¿Quién hace la inversión pública en infraestructura? Tomando la cuenta de inversión desde 1983 hasta 2011 se observa que, durante la década del ’80, la inversión en infraestructura se llevó en promedio un 16 por ciento del gasto público argentino y representó casi 6 puntos del PIB. Cerca de la mitad de este gasto fue realizado por empresas públicas. De la otra mitad, la mayor porción era realizada por las provincias, mientras que el gobierno nacional era responsable del 20 por ciento de la inversión pública en infraestructura.

El posterior achicamiento del Estado resultó en una caída del gasto público argentino, que pasó de promediar un 35 por ciento del PIB en los ‘80 a valores cercanos al 25 por ciento en los ‘90. Más aún, el gasto en infraestructura quedó relegado respecto de otros objetivos de política, y así sólo ocupó un 8 por ciento de los gastos totales del sector público argentino y un 2 por ciento del PIB. La privatización de empresas públicas cambió la importancia de los jugadores. No obstante, en los ‘90, los gobiernos provinciales y municipales mantuvieron su importancia y realizaron casi 70 por ciento de la inversión pública en infraestructura de la década.

Esto cambió bruscamente tras la crisis de 2001-2002. La mayor concentración de recursos en el gobierno nacional le permitió retomar la iniciativa y la inversión en infraestructura recobró su histórica importancia: alcanzó el 6 por ciento del PIB y el 14 por ciento del gasto público. A partir de 2004, aunque es notable la mayor relevancia de la administración nacional, la participación exacta es difícil de estimar, dado que ya no hay buena información consolidada para todo el sector público argentino.

La falta de información es justamente uno de los flancos débiles en este rubro. Actualmente, la información pública sobre la ejecución presupuestaria de la administración nacional no contiene la clasificación económica del gasto. Se obtiene a través de la cuenta de inversión, cuyo rezago es de al menos un año. Para complicar más la situación, la calidad de la información presupuestaria de las provincias es aún peor.

Otra información que antes se publicaba era el gasto nacional por ubicación geográfica. Esto permitía ver qué provincias estaban recibiendo más inversiones. Ahora es imposible conseguir toda esa información, pero la cuenta de inversión (publicada hasta 2011) muestra una planilla con la ubicación geográfica de las obras de la Dirección Nacional de Vialidad, una de las áreas de gobierno más relevantes de la inversión nacional. Allí se observa que, exceptuando una obra entre Gualeguaychú y Paso de los Libres, las dos provincias que en ese año más fondos recibieron fueron la provincia de Buenos Aires y Santa Cruz. ¿Por qué esta segunda toma tanta importancia dada la poca cantidad de habitantes y su mayor riqueza relativa respecto de muchas otras provincias? Obedece a un patrón que se repite hace muchos años: dime de dónde es el presidente y te diré dónde están pavimentando. En 1995 era, por supuesto, La Rioja la provincia que más inversiones recibía.

Otro problema con la inversión es la dificultad para establecer y evaluar los resultados buscados. Un estudio que está elaborando Cippec actualmente muestra el importante aumento de la inversión en agua y cloacas y sus resultados en términos de acceso. La población con acceso a agua potable, un bien imprescindible para la buena salud, pasó de un 78 por ciento en 2001 a un 84 por ciento en 2010. El acceso a saneamiento ascendió de 43 a 53 por ciento entre 2001 y 2010. No obstante, Argentina aún está lejos de los objetivos que se autoimpuso para 2015: dar acceso al 90 por ciento de la población al agua potable y cubrir al 75 por ciento con saneamiento.

Lo que existe es una priorización que muchas veces no responde a las necesidades de infraestructura. Para evitar eso, sería clave publicar más información. Es imprescindible publicar el gasto según ubicación geográfica, y carácter económico, para todos los niveles de gobierno. Y más en detalle, sería necesario que se publicara mucha más información sobre las obras públicas licitadas, los precios implícitos, las obras comprometidas, los resultados alcanzados y toda aquella información que minimice la posibilidad de drenar recursos públicos a la necesaria inversión en infraestructura.

* Directora y analista del Programa de Política Fiscal de Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).