Producción: Javier Lewkowicz

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Una política petrolera

Por Víctor Bronstein *

La discusión de la nueva ley de hidrocarburos pone en primer plano, una vez más, las tensiones sempiternas entre la nación y las provincias. Sin embargo, el problema es más profundo y pareciera que no se lo está discutiendo en su dimensión más importante. Hasta ahora, los puntos conflictivos tienen que ver con el reparto de la renta petrolera y con la reivindicación que hacen las provincias de su derecho a decidir respecto de estos recursos. Es decir, se está discutiendo en el plano económico y legal, olvidando el carácter estratégico que tienen los hidrocarburos para el desarrollo de nuestra civilización y, por lo tanto, la necesidad de establecer las condiciones que garanticen nuestra seguridad energética.

Esta situación genera una tensión esencial de difícil resolución. Al ser un país federal, es entendible la reivindicación que hacen las provincias de estos recursos, pero al ser una cuestión de seguridad nacional el abastecimiento petrolero, la Nación debe garantizarlos y, por lo tanto, al tener la responsabilidad debe tener los instrumentos para lograrlo. Uno de los instrumentos es YPF, el otro, una ley de hidrocarburos que le permita establecer una política nacional en la materia. Así ocurre en otros países de la región que también tienen un sistema federal.

En Brasil, por ejemplo, que en muchos aspectos es mucho más federal que nuestro país, los recursos hidrocarburíferos pertenecen a la Nación. Lo mismo ocurre en México, donde el petróleo pertenece al Estado Federal. En EE.UU. se da una situación particular, porque es el único país donde el dueño del subsuelo es también dueño de los recursos del subsuelo, por lo que no existe un sistema de concesiones ni ley de hidrocarburos. Sin embargo, a través de su historia, el gobierno federal ha establecido políticas y normativas para garantizar el abastecimiento petrolero. Hasta tal punto se considera la cuestión petrolera como estratégica y de seguridad nacional, que el Departamento de Energía fue creado recién en 1974, después de la primera crisis petrolera mundial. La política petrolera estuvo y sigue estando en manos de la Secretaría de Seguridad. Las palabras de Kissinger que encabezan esta nota son por demás elocuentes.

En nuestro país, la problemática entre la Nación y las provincias fue una constante. En las sesiones parlamentarias de 1916 se dio una situación conflictiva entre la Nación y las provincias sobre los derechos de exploración de hidrocarburos, tema que pasó a primer plano de la política petrolera argentina. En aquel momento, la exploración de los yacimientos de Mendoza, Salta y Jujuy estaban recién comenzando y las empresas petroleras extranjeras se precipitaron a adquirir concesiones de los gobiernos provinciales.

Unos años más tarde, después de que Justo se hiciera cargo del gobierno, el Congreso aprobó la primera ley nacional del petróleo. La ley 11.688, del 24 de diciembre de 1932, confirmaba a YPF en su papel de empresa petrolera estatal y le garantizaba el derecho exclusivo de explorar y producir en las reservas del Estado. Pero en 1933 el gobierno salteño firmó un contrato con la Standard desafiando nuevamente al gobierno nacional, lo que produjo una gran tensión entre Justo y Robustiano Patrón Costas, gobernador de Salta. Luego, en 1935, se sanciona la ley 12.161, que si bien permitía la actividad privada, planteaba un monopolio de hecho a favor de YPF en la explotación y producción de petróleo. Confirmaba de ese modo los derechos de YPF a operar en las provincias. Las provincias, sin embargo, conservaron autoridad jurisdiccional para negociar concesiones petroleras con la empresa del Estado y todos los productores de petróleo, públicos o privados, debían pagar una regalía del 12 por ciento al gobierno provincial o al gobierno federal en el caso de que se tratara de territorios nacionales. Estas tensiones se resuelven recién con la Constitución de 1949, cuyo artículo 40 establecía que “...Los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excepción de los vegetales, son propiedades imprescriptibles e inalienables de la Nación...”.

Si bien esta Constitución fue derogada por el golpe militar de 1955, este artículo siguió vigente y recién es modificado en la Constitución de 1994, que pasa el dominio de los recursos hidrocarburíferos a las provincias, aunque la jurisdicción sigue siendo nacional, y por eso la discusión sobre una nueva ley nacional de hidrocarburos.

Discusión que debe darse en un contexto de futuras tensiones geopolíticas por garantizarse el recurso petrolero. Según un estudio prospectivo del Departamento de Energía de Estados Unidos, el petróleo pasará de los actuales 91 millones de barriles diarios a 115 mbd en 2040, y la producción de gas de los 3,2 billones de m3 actuales a 5,3 billones de m3. Los estudios del Departamento de Energía reconocen que no se sabe bien de dónde saldrá el petróleo y el gas que el mundo necesita para su funcionamiento. Ante este panorama, la explotación de los recursos de Vaca Muerta son imprescindibles. YPF y la Nación deben ser, entonces, los grandes protagonistas y los garantes de nuestra seguridad energética.

* Director Centro de Estudios de Energía, Política y Sociedad.

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La fragmentación del poder

Por Mariano A. Barrera *

El reclamo histórico de las provincias por tener el dominio originario de los hidrocarburos, que se expresó con distinta intensidad desde el descubrimiento del primer pozo por parte del Estado en 1907, terminó consolidándose en 2006 con la sanción de la llamada ley corta. En este recorrido, existieron dos puntos ineludibles de características regresivas. El primero fue la incorporación de la provincialización de los hidrocarburos dentro del articulado del proyecto de privatización de YPF en 1992 como una estrategia del gobierno de Menem para conseguir el acuerdo de los legisladores de las provincias hidrocarburíferas. El segundo fue la reforma del artículo 124 de la Constitución nacional en 1994, transfiriendo “a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. Estos elementos generaron una ruptura regresiva con el pasado que generó diversas complicaciones. Uno de los inconvenientes que emerge es el jurisdiccional, como consecuencia de que las cuencas no respetan los límites políticos entre las provincias, con lo que existen yacimientos que pertenecen a distintas provincias y son explotados desde una de ellas.

Por otra parte, se transfirió el dominio de recursos naturales altamente rentables, estratégicos y no renovables a provincias que tienen el 16,4 por ciento de la población y un producto bruto equivalente al 15 por ciento del país. Es decir, a un grupo acotado de provincias con población relativamente escasa se le confirió autonomía para tomar decisiones sobre recursos clave que tienen incidencia directa sobre el conjunto de la sociedad (además de un fuerte impacto macroeconómico). Es más, pese a que la normativa vigente concede al Estado nacional la capacidad de establecer el diseño de las políticas energéticas, lo cierto es que la transferencia a las provincias del dominio originario de recursos que explican el 90 por ciento de la matriz energética genera fricciones entre ambos actores en torno de la implementación de estas políticas.

Este desvanecimiento del poder de la autoridad de control a escala nacional genera dificultades para encarar una estrategia de reversión de áreas a las empresas que no cumplieron los compromisos asumidos. Máxime, en un contexto en el que persiste la caída de la producción del sector privado debido a la escasa –o nula– inversión, marcando una diferencia con la actual YPF que amplió la formación de capital. Entre el primer semestre de 2011 y el de 2014, YPF expandió su extracción de petróleo el 19,3 por ciento y gas natural el 6,1 por ciento, mientras que las demás compañías declinaron 11,9 y 13,1 por ciento, respectivamente.

La fragmentación del poder político le permite al “oligopolio privado” negociar en forma desigual como consecuencia de su mayor poder económico. Las grandes firmas nacionales y/o internacionales negocian las condiciones de los contratos con provincias con escaso poder político y económico (en algunos casos, urgidas de recursos económicos, como los generados por las regalías), lo que establece una importante asimetría de fuerzas. Sin ingresar en suspicacias producto de posibles actos de cohecho, la capacidad de negociación de las provincias con el oligopolio hidrocarburífero (aunque también con las mineras) se restringe de sobremanera, toda vez que los presupuestos provinciales dependen, en gran medida, de los aportes que realizan estas firmas.

A modo de ejemplo, vale señalar el caso de Neuquén, que tiene entre los principales productores a Chevron. Al analizar el balance internacional de 2011 de la firma, se observa ventas por 244.371 millones de dólares y utilidades netas por 26.895 millones de dólares. Por su parte, los ingresos de la provincia en 2011 fueron de 2005 millones de dólares, con egresos que alcanzaban los 1946 millones de dólares. Es decir, los ingresos provinciales fueron apenas el 0,8 por ciento de la facturación y el 7,5 por ciento de las utilidades de la petrolera. Además, en Neuquén se advierte una fuerte incidencia de las regalías hidrocarburíferas en relación con sus ingresos, en torno del 27,3 por ciento (cuando en 2007 era del 43,9 por ciento). La marcada dependencia de estos recursos y de la actividad económica que despliegan (en términos de empleo, etc.), en un contexto de caída de la producción, genera severos problemas a la provincia que la ubica en una situación de debilidad estructural para negociar concesiones o condiciones de los acuerdos con los “grandes jugadores” del sector hidrocarburífero (y minero). De allí que sea necesario retomar a un esquema en el que tanto el Estado nacional como las provincias tengan la facultad de decidir sobre el destino de recursos esenciales para el conjunto del país.

* Investigador Flacso/Conicet. Autor del libro La entrega de YPF, Ed. Cara o Ceca.