La política energética seguida en la última década llevó a la consolidación de un oligopolio privado, integrado verticalmente, que sobreexplotó los recursos naturales no renovables, subexploró y en consecuencia redujo el actual horizonte de reservas. La ausencia de control estatal y de un plan integral de mediano plazo se tradujo en falta de inversiones para garantizar la provisión interna frente al crecimiento de la demanda y en la reorientación hacia el mercado externo. Estas son algunas de las conclusiones de una investigación en curso sobre el comportamiento del sector gasífero que lleva adelante el Area de Economía y Tecnología de Flacso y a la que accedió Página/12. Tras analizar exhaustivamente los determinantes del debate actual, los investigadores concluyeron que un esquema de fijación de precios desregulado, pero dentro de un mercado altamente concentrado, puede convertirse en una nueva limitación estructural que amenaza con retroalimentar los problemas presentes. En este contexto, la concesión de mayores tarifas está lejos de convertirse en una solución.
El trabajo recuerda que el sector gasífero fue beneficiado tras la devaluación mediante la eximición de las retenciones a las exportaciones.
Fue la Ley de Emergencia Económica la que en su artículo 6 estableció los derechos a las exportaciones de hidrocarburos en general, pero sin especificarlos. La precisión corrió por cuenta del decreto 310 del 2002, que lleva la firma de Eduardo Duhalde, y en el que se establece que las retenciones sólo alcanzan al petróleo crudo y las naftas, las posiciones arancelarias 2709 y 2710, con 20 y 5 por ciento de carga, respectivamente.
El gas natural, que se encuentra dentro de la posición 2711 de la Nomenclatura Común del Mercosur, simplemente no aparece en el decreto.
El dato resulta relevante si se considera que las eventuales restricciones de suministro interno con que amenaza el oligopolio energético se explican en parte por el desproporcionado aumento relativo de las exportaciones. Las cifras de la Secretaría de Energía resultan contundentes. Mientras en el período 1998-2003 la producción sólo se expandió el 36 por ciento, las exportaciones crecieron el 1180 por ciento. Esto es, casi 12 veces. Si se limita el análisis a los últimos cuatro años, el crecimiento de las ventas al exterior resulta menos espectacular en porcentaje, “sólo” el 41 por ciento, pero continúa siendo significativo en volumen. Pasó de 4600 millones de metros cúbicos en 2000 a 6500 millones en 2003 (1000 BTU, la unidad sajona, son equivalentes a 30,265 metros cúbicos). A este beneficio se agrega que ni la Ley de Emergencia Económica ni los transitorios controles de cambio privaron a las firmas del sector del privilegio de no liquidar en el mercado interno el 70 por ciento de sus ingresos por exportaciones. Además, de acuerdo con los marcos regulatorios emergentes de la privatización del complejo gasífero, sólo es posible exportar los excedentes tras el abastecimiento del mercado interno. De hecho, y a pesar de las quejas que se escuchan en algunos países vecinos, los contratos de exportación tienen el carácter de “interrumpibles”.
Entre los restantes aspectos que describe la investigación se destacan:
- Sobreexplotación de las reservas y subexploración. Mientras que a principios de los ’90 el horizonte de reservas de gas natural estaba calculado en alrededor de 35 años, para fines de 2003 este período se redujo a 16 años. Según el trabajo de Flacso, la contracción responde no sólo a la sobreexplotación de las reservas, en general preexistentes a la privatización del complejo, sino a la ausencia de un nivel razonable de inversiones en exploración. En otras palabras, mientras las principales multinacionales del oligopolio aumentaron indiscriminadamente laextracción del recurso natural no renovable en los pozos ya existentes, retacearon la necesaria “inversión de riesgo” en la búsqueda de nuevas reservas. En este punto se agrega además que el 12 por ciento que las empresas pagan como regalías por los hidrocarburos que declaran extraer es uno de los niveles más bajos del mundo. En Bolivia, por ejemplo, este porcentaje llega al 18 por ciento.
- Ausencia de control estatal sobre los datos de producción, exploración y exportación. Aunque parezca increíble en la actual fase de desarrollo, en la que la tecnología puede proveer a bajo costo una variada gama de instrumentos de medición efectiva, tanto de los volúmenes extraídos como de los posteriormente transportados, la información con que trabaja el Estado, tanto para el cobro de regalías como para la evaluación del funcionamiento del sistema, proviene de las declaraciones juradas que presentan las firmas del oligopolio.
En esta suerte de privatización del control, la información con que cuenta el sector público se basa entonces en su voluntad de “creer” en los datos suministrados por aquellos a quienes, se supone, debe controlar. La justificación del esquema se basa en que las declaraciones juradas son a su vez auditadas por firmas contratadas al efecto, dicho sea de paso, a su vez remuneradas por las mismas empresas extractivas. No obstante existe un simple dato que brinda una idea del funcionamiento de este sistema de autocontrol empresario. El Estado no objetó en ningún caso la información proporcionada por las empresas.
- Saturación de la capacidad de transporte para consumo interno. Este punto constituye un ejemplo de cómo la capacidad reguladora del sector público se conjugó para generar inadecuadas señales de precios para la inversión privada. El dato objetivo es que desde las privatizaciones la débil extensión de las redes locales que surge de los datos reseñados por el Enargas en un informe enviado a la comisión renegociadora de contratos tuvo como contrapartida un crecimiento explosivo de las exportaciones, hacia donde se dirigieron las principales inversiones en transporte. Esta realidad salta a la vista con la sola observación del mapa de la red de gasoductos. Mientras desde la privatización se construyeron siete ductos a Chile, uno a Brasil y otro a Uruguay, el kilometraje agregado a la red de transporte interno prácticamente tendió a cero. La única inversión constatada fue en plantas compresoras cuyo objeto fue aprovechar al máximo la infraestructura preexistente.
- Mayores precios para los más pobres. Complementando el punto anterior, el trabajo de Flacso destaca que la falta de expansión de las redes de distribución domiciliaria no se tradujo, para las empresas, en una pérdida de ingresos, ya que un porcentaje considerable de la población que no accede a la provisión de gas natural, más del 35 por ciento del total, consume gas envasado, cuyo costo resulta muy superior y se encuentra desregulado de hecho. De acuerdo con datos del Indec, el gas en garrafa se cuenta entre los productos que mayor aumento registró desde la privatización del complejo y, especialmente, desde la salida del régimen de convertibilidad. En la práctica esto funciona como una “tarifa social”, pero al revés, ya que son los sectores de menores ingresos quienes pagan el costo más alto subsidiando, en el agregado, a los más ricos.
- Concentración de la producción y del transporte e integración vertical de la cadena. Sólo cuatro grupos multinacionales controlan el 85 por ciento de la extracción de gas (eufemísticamente llamada “producción”). Ellos son Repsol, Total, Petrobras y Panamerican. A su vez, Repsol tiene participación en Transportadora de Gas del Norte (TGN) y Petrobras en Transportadora de Gas del Sur (TGS). Un solo dato vinculado con la presente coyuntura muestra también que la integración de la cadena trasciende las fronteras. El gasoducto de 30 kilómetros que une Tarija (Bolivia) y Campos Durán (Argentina) es actualmente recuperado por laespañola Repsol, empresa que además extrae el gas en ambos países. La esperada importación de gas boliviano se parecerá así más a una operación intrafirma que a un intercambio comercial internacional. Repsol es también una de las principales exportadoras de gas hacia las usinas térmicas chilenas. Esta situación se vuelve más inquietante cuando se analiza la integración más allá del complejo gasífero. Las principales extractoras y distribuidoras de gas participan a la vez de otros eslabones de los sectores petrolero y eléctrico y viceversa, situación que justifica la expresión “oligopolio energético”.
En base a estos elementos, la investigación señala como un error considerar a la actual crisis energética como una situación meramente coyuntural derivada del supuesto retraso de los precios recibidos por las empresas del oligopolio, crisis que transitoriamente podría conjurarse con ajustes por el lado de la oferta o de la demanda. Antes bien, se trata de una crisis provocada por casi una década de políticas neoliberales caracterizadas por el abandono del Estado de su rol de regulador.
Adicionalmente, la mayor liberación de precios en un mercado oligopólico y altamente concentrado volverá a generar una nueva transferencia de recursos sociales que no resolverá la cuestión de fondo.
A este sombrío panorama se agrega un peligro. En tanto el precio del gas en boca de pozo determina el del gas y la electricidad que pagan los consumidores, el efecto de la desregulación terminará condicionando el desempeño de toda la cadena gasífera, del mercado ampliado de la energía y, por lo tanto, del conjunto de la economía.