El presidente Kirchner envió al Congreso –ingresó por el Senado– el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal. La norma responde a un viejo anhelo del Fondo Monetario que, aunque probó en numerosas ocasiones, nunca pudo trasladar a los estados provinciales las metas de ajuste fiscal acordadas con el gobierno nacional. El proyecto contiene disposiciones interesantes que apuntan a dotar de mayor transparencia a la caja negra en que se han convertido muchos presupuestos provinciales. Pero, fundamentalmente, establece pautas de ajuste fiscal de difícil cumplimiento en el futuro. El que Roberto Lavagna haya efectuado ayer el anuncio no fue casual. Como adelantó este diario, ésta es una de las condiciones sine qua non del Fondo Monetario para aprobar la tercera revisión del acuerdo vigente, que esta semana empezó a evaluar una misión técnica del organismo.
Menem no lo hizo. Intentó, pero no pudo. El ex presidente y dos de sus ministros más recordados, Domingo Cavallo y Carlos Corach, no lograron nunca satisfacer el sempiterno reclamo del Fondo de traducir a nivel provincial las metas fiscales negociadas a nivel nacional. En su lugar, gestionaron los llamados Pactos Fiscales, a través de los cuales las provincias fueron resignando progresivamente recursos en favor de la Nación. Al adueñarse el Estado nacional de una porción cada vez mayor de la coparticipación de impuestos, aquél fue un mecanismo indirecto para llevar el ajuste al interior del país. Mediante una nueva Ley de Coparticipación los burócratas de Washington pretendían que se otorgara “seguridad jurídica” a esa distribución de tributos favorable a la Nación (ver aparte). Sin embargo, dadas las objeciones que hizo públicas Felipe Solá, Lavagna ya anticipó que solicitará un waiver (dispensa) al organismo, dadas las dificultades para consensuar esa norma en los próximos meses.
La Ley de Responsabilidad Fiscal busca, directamente, comprometer a los estados provinciales con las líneas generales del programa acordado por la administración Kirchner con el Fondo Monetario. El proyecto no es novedoso. En Brasil, hacia fines del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, el FMI impuso una ley similar, cuya autoría intelectual se atribuye a Teresa Ter Minassian, actual directora del Departamento de Asunto Fiscales.
Lavagna explicó ayer que el antecedente de este sistema en el país fue el “Programa de Financiamiento Ordenado” (PFO), que el propio ministro ofreció a las provincias a poco de asumir, hacia mediados de 2002. Consistía en que la Nación asistiera financieramente a los gobernadores en problemas tras el default y la devaluación, a cambio de que éstos cumplieran estrictas metas fiscales. Los PFO suscriptos por la mayoría de las jurisdicciones “han tenido un gran éxito en el sentido que han permitido a la Nación y a las provincias tener niveles de superávit fiscal primario superiores a los que existieron en el país en los últimos cuarenta años”, afirmó Lavagna. Por lo tanto, “hemos creído en la conveniencia de reflejar la experiencia de estos últimos tres años en una ley que tenga un carácter más permanente”, agregó.
El ministro olvidó decir que semejantes superávit se dieron en un contexto de fuerte recuperación económica, lo que motorizó un crecimiento extraordinario de la recaudación y redundó en mayores transferencias a las provincias. La gran pregunta es cómo funcionaría el sistema si la rueda girara en sentido contrario.
Al igual que con los PFO y los Pactos Fiscales, las provincias serán “invitadas” a adherir una vez aprobada la ley en el Congreso, para lo cual Lavagna considera que “existe un alto consenso”. Así, para ingresar al sistema, cada legislatura provincial debería refrendar la ley. Los puntos sobresalientes del “Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal”, que debería regir a partir del 1° de enero 2005, son los siguientes:
- La Nación y las provincias no podrán incrementar el gasto público primario (excluidos los intereses de la deuda) en una tasa superior al aumento del PBI. En caso de recesión –cuando la tasa de variación prevista del PBI sea negativa– “el gasto primario podrá a lo sumo permanecer constante”. Para ello, el gobierno nacional publicará antes del 31 de agosto de cada año el “marco macrofiscal” (PBI previsto, precios, tipo de cambio, proyecciones de ingresos fiscales, etc.) para el siguiente ejercicio, que las provincias deberán tomar en cuenta para realizar sus números.
- Para evitar que, durante un período recesivo, el congelamiento del gasto público profundice el parate económico, la ley habla de la creación de “fondos anticíclicos”. Pero en el interior del país, donde el Estado tiene un peso preponderante en la actividad económica, una política fiscal restrictiva podría agravar peligrosamente la situación social y económica.
- Los servicios de la deuda no podrán ser superiores al 15 por ciento de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios.
- Las provincias con servicios de la deuda superiores a ese límite, deberán presentar superávit fiscal operativo (antes del pago de deuda) en sus ejercicios, acordes con planes que “aseguren la reducción de la deuda”.
- Para endeudarse, las provincias deberán contar con la aprobación del Ministerio de Economía, que evaluará las garantías y avales. La Nación podrá socorrer financieramente a las provincias que “observen las pautas de comportamiento fiscal y financiero”.
- La venta de “activos fijos” (empresas públicas) y el endeudamiento no podrá destinarse a gastos permanentes.
- No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos no consolidados en el presupuesto general.
- Los presupuestos provinciales deberán incluir una estimación de la pérdida de recursos fiscales que ocasionan la exenciones impositivas otorgadas a diversos sectores (el llamado “gasto tributario), algo que ya existe en el presupuesto nacional.
- Se creará un Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, integrado por los ministros de Economía y Hacienda de cada distrito adherente, que dictará sanciones para las provincias incumplidoras.
- El Comité Ejecutivo del Consejo estará integrado por 1 representante de la Nación y 8 de las provincias. Por su peso en la coparticipación, Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba serán miembros permanentes del Comité.
- Entre las sanciones se mencionan: la negativa de la Nación a dar las garantías necesarias para que una provincia solicite un crédito a un organismo internacional; la denegación de beneficios impositivos nacionales en la jurisdicción “incumplidora”; la limitación de transferencias desde el gobierno nacional.