Ahora que, tras meses de conflicto y de desgaste de la popularidad de Cristina Fernández, la opinión pública parece descubrir que el poder kirchnerista es precario, tal vez pueda volver a repararse en tres atributos institucionales que los creadores del mito de la presidencia todopoderosa han soslayado del debate mediático, pero que han sido y serán centrales en la política argentina: sistema de gobierno presidencial; federalismo; carácter federalizado del PJ.

En efecto, los primeros cuatro años kirchneristas pusieron un velo, que hoy comienza a correrse, sobre estos tres elementos que en la Argentina constriñen la capacidad del Ejecutivo nacional para llevar adelante su propia agenda de políticas públicas. En el período 2003-2007 aquellas características institucionales se tornaron difusas como producto tanto de una puesta en escena protagonizada por un liderazgo que emergía para sacar al país de su crisis como de cierta acumulación de recursos de poder en manos de la Presidencia, entre los que sobresalía la holgura fiscal de la Nación.

Paradójicamente, en aquellos años tanto el oficialismo como la oposición contribuyeron a que el mito cobrara un vigor inusitado. Pero un mito es precisamente un mito: hoy muchos parecen encontrar una novedad en estos factores que, en realidad, no son para nada nuevos.

Presidencialismo. Contrariamente a lo que postula la mayoría de los analistas mediáticos, el presidencialismo es el sistema de gobierno que menos concentra el poder político; por su propia naturaleza, restringe el poder del Ejecutivo mediante un sistema de frenos y contrapesos que otorga mayor relevancia al Parlamento de la que éste goza en sistemas parlamentarios. Cualquier Ejecutivo argentino se encuentra, a priori, más condicionado que cualquier Ejecutivo británico, por poner un ejemplo. Asimismo, la elección popular de los miembros del Ejecutivo y del Legislativo (algo que no sucede en los parlamentarismos) conduce a una doble legitimidad que puede constreñir el poder de la Presidencia. Esta condición tal vez haya sido poco visible detrás del velo del período 2003–2007, pero acaba de hacerse patente con el conflicto del “campo”: cuando el capital político se reduce, la centralidad de este factor institucional se vuelve muy evidente.

Por otra parte, en los presidencialismos los incentivos para mantener las coaliciones que respaldan al Ejecutivo son menores. Uno de ellos, el reparto de cargos de gabinete entre los aliados del Presidente, no ha sido valorado por el oficialismo, que, por ende, hoy paga los costos de dicha estrategia.

Federalismo. El mito mediático parece obviar el hecho de que, por muy peculiar que sea, el federalismo argentino otorga mayor poder a sus actores subnacionales que cualquier sistema unitario (Chile y Francia: un ejemplo cercano, otro lejano). Que entre 2003 y 2007 el Ejecutivo, mediante el manejo discrecional de recursos no coparticipables, haya puesto cierto coto a este elemento institucional no implica que dicho factor no haya estado presente: recién hoy, en otro contexto, se reconoce que los Ejecutivos provinciales marcan agenda e importan mucho.

El federalismo argentino sobrerrepresenta (tanto en Diputados como en el Senado) a las provincias menos pobladas y así las instituye en actores de veto para cualquier presidente (algo de lo que incluso el “todopoderoso” Kirchner no estuvo exento). Cuando los recursos nacionales fluyen en abundancia, estas tensiones institucionales pueden pasar inadvertidas, pero si, como hoy sucede, dicha situación cambia, resulta evidente que el Ejecutivo nacional está lejos de poder elegir el rumbo a su antojo.

Aún más, la descentralización instrumentada en los noventa ha vaciado al Ejecutivo nacional de poder para diseñar e implementar políticas en áreas tan relevantes como la educación: en el país del supuesto hiperpresidencialismo el ministro de Educación de la Nación tiene débiles herramientas para definir una estrategia de largo plazo y para incidir en la calidad agregada del sistema educativo argentino.

Carácter federalizado del PJ. En contra del argumento de los cultores del mito, el justicialismo nacional, partido que ocupa la Presidencia, se caracteriza por ser una coalición siempre precaria de múltiples organizaciones peronistas provinciales. En un contexto donde los actores centrales del peronismo subnacional son los gobernadores, el poder del presidente –en tanto líder formal o de facto del PJ– no se asemeja a la “mano de hierro” que muchos creyeron ver entre 2003 y 2007. Si una figura todopoderosa hubiera existido, cuesta entender por qué el oficialismo dedicó el año 2007 a construir trabajosamente, distrito por distrito, con numerosas concesiones a los líderes locales, un mecanismo de relojería que fuera capaz de asegurar la victoria electoral de Cristina Fernández.

Adicionalmente, y en parte por este carácter federalizado, las mayorías parlamentarias peronistas, lejos de ser actores monolíticos que se subordinan al jefe partidario, son en realidad entramados frágiles que deben construirse una y otra vez y cuyos miembros responden a incentivos en muchas ocasiones contradictorios con los intereses del liderazgo partidario nacional.

Este factor pudo no haber sido visible en los años de la llamada hegemonía de Kirchner, pero hoy, tras la derrota legislativa del oficialismo, aparece como un elemento clave para dar cuenta de la situación política e incluso para anticipar escenarios futuros.

En síntesis, ahora que se ha acabado la ficción que veía en el kirchnerismo no sólo a un actor coyunturalmente conectado con la opinión pública, sino también dotado de un amplísimo poder institucional, vuelve a quedar en evidencia lo complejo que es para cualquiera que ocupe el Ejecutivo nacional avanzar en una agenda de políticas públicas y cómo, en este contexto institucional, la gobernabilidad relativamente sustentable es sólo posible a través de genuinas prácticas de concertación con los múltiples actores de veto que, por muy invisibles que pudieran haber parecido entre 2003 y 2007, nunca dejaron de ser y hoy sobresalen como actores centrales de la política argentina.

* Politólogo, Universidad de Buenos Aires.