En su aporte al informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el politólogo argentino Guillermo O’Donnell encara el complicado tema del estado en Latinoamérica. Su conclusión es que, con pocas excepciones, los estados de la región no cumplen con tres presupuestos básicos: su eficacia como un conjunto de burocracias, su efectividad como sistema legal y su credibilidad como realizador del bien común de la nación.
Profesor de la Universidad de Nôtre Dame y miembro de la American Academy of Arts and Sciences, O’Donnell tiene una vasta trayectoria académica y es autor de libros clásicos –Modernización y autoritarismo, Contrapuntos–, que lo convirtieron en el politólogo argentino más reconocido. Es, además, el creador de conceptos y categorías originales, como el Estado burocrático-autoritario o la democracia delegativa, de enorme importancia para las ciencias sociales latinoamericanas.
El artículo incluido en el libro del PNUD –Acerca del estado en América latina contemporánea. Diez tesis para la discusión– parte del análisis de los países de Europa occidental, donde –dice O’Donnell– el Estado cumple exitosamente con tres dimensiones básicas: provee a través de sus burocracias “una gama generalmente reconocida y adecuada de bienes públicos”, logró extender su legalidad a la totalidad del territorio y a muchas –aunque no todas– las relaciones sociales y es creíble para su población y verosímil como intérprete y realizador del bien común.
“En América latina –diagnostica el autor–, con algunas excepciones parciales, hemos tenido y seguimos teniendo estados que registran un bajo puntaje en las tres dimensiones. Grandes o pequeños en su tamaño como burocracias, esos estados son débiles. El gran tema, y problema, del Estado en América latina en el pasado, y aun en el presente en el que los regímenes democráticos predominan, es que no penetra ni controla el conjunto de su territorio, ha implantado una legalidad frecuentemente truncada y la legitimidad de la coerción que lo respalda es desafiada por su escasa credibilidad como intérprete y realizador del bien común. Es un Estado que se resiste a ser ensanchado.”
Como señala O’Donnell, quizá la debilidad más clara –aunque no necesariamente la más relevante– derive de la incapacidad del Estado para controlar su territorio. En publicaciones anteriores, O’Donnell elaboró una conceptualización, ya clásica, que definió estos lugares como “zonas marrones”. También introdujo matices: en otro artículo (ver recuadro), sostuvo que algunos países –Uruguay, Costa Rica– no sufren este problema, que otros –Argentina, Brasil– lo sufren un poco; y que en algunos –Colombia– se trata del principal tema a resolver.
Luego de aclarar una serie de definiciones y de diagnosticar la debilidad de los estados latinoamericanos, O’Donnell formula diez tesis para la discusión. Aunque es imposible enumerarlas todas, destacamos algunas. La reforma de la administración pública –sostiene– no debería centrarse solamente en la eliminación de burocracias innecesarias sino en el debate acerca de “para qué tipo de nación” debería reformularse el Estado. Otro ejemplo: O’Donnell asegura que la mayoría de los países latinoamericanos cuenta con un importante sector de su población por debajo del mínimo necesario para el desarrollo humano. Agrega que este sector no es sólo pobre materialmente sino también legalmente, y que por lo tanto tiene un interés claro en fortalecer un Estado que garantice plenamente sus derechos. El artículo de O’Donnell está incluido en La democracia en América latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, el informe del Proyecto de Desarrollo Democrático en América latina del PNUD, donde, además, se incluyeron artículos de políticos e intelectuales de la talla de Ricardo Lagos, Marco Aurelio García, Julio Godio, Jean-Paul Fitoussi, Joseph Stiglitz, Dante Caputo, Enrique Iglesias, Fernando Henrique Cardoso, Manuel Antonio Garreton y Felipe González, entre otros.