–¿Es correcta la política exterior de Néstor Kirchner?
–A diferencia, quizás, de otras áreas, en el terreno de la política internacional es difícil pensar y actuar sólo en el marco de una enorme voluntad, de una fuerte predisposición a marcar diferencias, si se carece de los recursos y capacidades para poder concretar ese cambio. Con Kirchner comienza el fin de una era, de ciertos parámetros que marcaron los últimos quince años de política exterior. No hay que olvidar que el menemismo tuvo más persistencia histórica que el mandato de Menem. Si se miran los trazados y comportamientos específicos de la Alianza en el gobierno, y aun si se mira gran parte del año y medio de transición de Duhalde, se van a encontrar muchos más elementos de continuidad que de ruptura. Kirchner intenta virar luego de quince años.
–¿Por qué se produce ese cambio?
–El viraje se asienta en tres realidades. La primera es la percepción interna, tanto del Gobierno como de la sociedad, del enorme fracaso que representó una política exterior adoctrinada a los mandamientos del Washington político –Casa Blanca– y el financiero –FMI–, que en el momento en el que el país atravesaba su peor crisis no cumplieron ninguna de las expectativas de rescate, de apoyo, de solidaridad. Las relaciones carnales terminaron dramáticamente porque lo que hubo de parte de Washington fueron relaciones descarnadas. El segundo elemento que ayuda a interpretar el porqué del cambio es la necesidad del Presidente, dada la debilidad de origen de su mandato, de dar señales de ejecutividad, de determinación. En ese campo los gestos fueron nítidos. El tercer elemento tiene que ver con los rasgos personales del Presidente. Es un hijo de la generación de los ‘70, que tiene una mirada marcada por un momento histórico de cambio. El interpreta que Argentina debe mirar al mundo desde un lugar distinto, porque localiza allí el núcleo de lo que fue el inicio de un colapso político, institucional, económico y social. Kirchner, por lo tanto, tiene un respaldo para el cambio, tiene una motivación y tiene condiciones individuales. Pero se enfrenta a enormes restricciones.
–¿Como cuáles?
–Las de una Argentina en la cual los campos de maniobra se han reducido dramáticamente. Es un país que ha perdido un enorme poder relativo en las relaciones internacionales en los últimos 50 años, que hoy adolece de falta de instrumentos de influencia real en el sistema internacional. Y que a su vez se debe enfrentar a una situación post 11 de septiembre donde los márgenes se reducen para todos.
–La idea es que hay condiciones internas para el cambio y restricciones externas.
–Sí. Son restricciones del sistema internacional. Hay otras que tienen que ver con el default, que es una espada de Damocles sobre el Gobierno. Hay otras vinculadas a una región sacudida por fracturas y problemas sociopolíticos. Y otras que tienen que ver con el menor peso relativo de Argentina en el sistema internacional, lo cual le coloca unos referentes muy limitados al Gobierno. El problema es que el exceso de voluntad de cambio, no acompañado de recursos para ese cambio, en un escenario de enormes restricciones, puede llevar a fuertes frustraciones.
–¿Y cómo se superan esas restricciones?
–Diseñando una gran estrategia internacional para la Argentina. Tenemos iniciativas, gestos, pronunciamientos. Sin embargo hasta ahora, al cabo de nueve meses de gobierno, no se ha gestado una gran estrategia internacional.
–¿Y eso qué significa?
–Varias cosas. El problema es que solamente primen las condiciones de la política interna para hacer política exterior. Todo aquello que le dé rédito doméstico al Presidente no necesariamente se va a convertir en algo que pueda utilizar en el campo internacional. En política exterior se opera siempre en dos planos: uno interno y otro externo. Hay que mezclar los imperativos de la política externa con las responsabilidades de la externa. Pero si privilegia sólo un aspecto en función del rédito interno es complicado avanzar en una estrategia que incluya ciertos contenidos definidos.
–¿En el gobierno de Kirchner la política internacional está sobredeterminada por la política interna?
–Sí. Falta precisar la cara específicamente internacional de la política exterior. Falta una estrategia. Tenemos más primacía de lo interno y no un balance entre lo doméstico y lo internacional. Lo importante es comprender que la mejor política externa pasa por una mejor política interna. Necesitamos buenas instituciones, un fuerte consenso interno, sofisticación estratégica, para proyectar eso hacia afuera. Es un primer plano conceptual clave: mejorar en lo doméstico para tener una mejor política exterior.
–¿Y en qué temas concretos observa esta decisión de acomodar la política internacional a las necesidades de la política interna?
–Hay muchos temas en los que el Presidente asumió una vocería muy directa, y en los que consecuentemente ha colocado unos límites a la capacidad de maniobra del país. Por ejemplo, las relaciones con los vecinos, con el FMI y con los acreedores privados, que pertenecen a la Cancillería en un caso y al Ministerio de Economía en otro. Cuando el Presidente dice que va a manejar la relación con Estados Unidos, cuando dice que va a revisar el acuerdo final con el FMI, cuando fija el porcentaje de quita de la deuda, dice cosas muy fuertes, algunas de ellas muy positivas. Pero terminan convirtiéndose en ámbitos de acción personalizados. Cualquier fluctuación a la pauta trazada por el Presidente puede ser vista como una pérdida de soberanía, una concesión o una claudicación. Necesitamos mejores instituciones y funcionarios más competentes, y que el presidente sea el que da la orientación estratégica al gobierno, pero no el responsable del día a día. Kirchner debe preservar su majestad presidencial, porque en el momento en que se cierren decisiones estratégicas sí es fundamental su presencia.
–¿Qué importancia tiene la retórica de Kirchner?
–En política exterior las palabras tiene peso, tanto como las ideas. Pero acompañadas de una estrategia tienen aún más fuerza. Mi sensación es que en algunos temas, particularmente en el manejo del default, el país ha mostrado firmeza. Pero yo prefiero la firmeza institucional que emerge desde el Ministerio de Economía y no que el Presidente se pronuncie permanentemente sobre el tema. Frente a Estados Unidos también ha habido gestos de parte de Kirchner. Los que fueron más cara a cara, en un ámbito más privado, con Bush y sus funcionarios, fueron seguramente más efectivos que las metáforas del knock out. Veo una persistencia de una tradición argentina. Eso es parte de una suerte de pauta de los líderes políticos argentinos, civiles y militares, de hacer de la sobreactuación un hecho importante para la política exterior. Y yo creo que hay que ser cautos, moderados. El nivel de crisis y la necesidad de superarla es tan grande que hay que reservar las palabras más fuertes para las ocasiones que lo merezcan. En política exterior hay dos extremos. O se institucionaliza o se personaliza. Cuanto más nos acerquemos a la institucionalización más lograremos nuestros objetivos.
–Pero también es natural que Kirchner actúe así: su presencia subraya el giro y al mismo tiempo le permite construir consenso interno.
–Sí, pero el consenso se logra también con actores sociales que respalden estas políticas, y no con actores sociales y políticos que disfruten transitoriamente del gesto, pero que a la hora de tomar decisiones fundamentales se hagan a un lado. En todos estos temas va a haber ganadores y perdedores y hay que estar atentos para lograr el interés nacional. Hoy ya no se puede generar una política exterior sin consenso interno. Es un fenómeno mundial. Antes, en política exterior operaba una especie de príncipe que interactuaba de cara al otro, acordaba, con una diplomacia hermética, cerrada, cupular. No funciona así desde mediados de los ‘80 y definitivamente desde los ‘90. Los actores sociales exigen rendición de cuentas y mecanismos de control, e incluso participación.
–¿Usted cree que Kirchner debería generar más participación para que sus decisiones se sostengan en el tiempo?
–Voy a dar un ejemplo. Argentina es un caso único en el mundo: ha cedido un activo estratégico a dos países que jamás fueron exportadores del producto. Y esto fue así tanto por obra del Estado como de los privados. Con la venta de YPF convertimos a España en un exportador de petróleo a pesar de que jamás lo había sido, y con la venta de Pérez Companc a Petrobras convertimos a Brasil en un gran exportador de petróleo, cuando sólo era productor. Ni el sector público ni el privado saben qué hacer con estos recursos claves, que son una palanca de negociación indispensable. Por eso digo que no es un problema sólo de la clase política. Es un problema estratégico de un país. En este sentido me refiero a la necesidad de buscar una estrategia, pero con consenso. Sin actores sociales y políticos que soporten, que le den apoyo al gobierno, en el corto plazo todos disfrutan de los fuegos artificiales, pero cuando llega el momento de distribuir costos y beneficios, de determinar ganadores y perdedores, el país se puede ver debilitado.
–¿El hecho de que en países vecinos gobiernen líderes políticamente afines a Kirchner amplía estos márgenes de maniobra, neutraliza estas restricciones?
–Teóricamente sí. Es una situación casi óptima para buscar un entramado poderoso de vínculos en el ámbito sudamericano. Digo teóricamente porque en la práctica hemos visto una situación ambigua que recién ahora comienza a perfilarse con claridad. En septiembre del año pasado pasamos de una noche azorada a una noche de luna de miel con Brasil en el lapso de días, casi de horas, a raíz de las negociaciones con el FMI y de la actitud de Brasil, que finalmente se aclaró con la visita de Lula. Pero Lula era el mismo en los dos momentos. Teórica y potencialmente hay una necesidad urgente de ampliar los escasos márgenes de maniobra con políticas más concertadas en el ámbito sudamericano, y con Brasil en particular. Esto es cierto, sin lugar a dudas, pero el tema es más complejo.
–¿Por qué?
–Se pueden hacer tres cortes. Si se toma Sudamérica y se hace un corte en niveles de estabilidad política se diferencia un mundo andino hiperturbulento y un Cono Sur relativamente estable. Si se hace un corte de tipo comercial, se encuentra con que la mayoría de los países que miran al Pacífico (Colombia, Perú, Ecuador y Chile), giran cada vez más hacia Estados Unidos. Buscan –Chile lo logró– un acuerdo de comercio bilateral por fuera de la Comunidad Andina de Naciones. Buscan acuerdos directos con Estados Unidos. Y si se mira la Sudamérica del Atlántico, con Chávez, Lula y Kirchner, se ve una distancia mayor respecto de Estados Unidos. Si se hace un corte en términos de seguridad y se toma lo que sucedió en las últimas cumbres, como la de defensa de Cancún, opera un ABC: Argentina, Brasil y Chile tienen posturas muy comunes. Son países que han vivido traumáticas experiencias en materia de derechos humanos y que no quieren más el involucramiento de las fuerzas armadas en asuntos internos. Quieren preservar la defensa externa de la seguridad interna. Como parte de este planteo, no quieren aceptar la tesis de las áreas sin gobierno que legitima las acciones de fuerza por parte de Estados Unidos. Y no quieren que las fuerzas armadas participen en tareas que puedan erosionar la democracia. El resto de Sudamérica sigue políticas muy diferentes: no sólo Colombia, sino también por ejemplo la Venezuela de Chávez, donde el rol de los militares es clave. Por eso digo que el tema es complejo. Si se hacen diferentes cortes en Sudamérica se encuentran diferentes situaciones.
–¿Cuál es el lugar de Argentina?
–Una sociedad estratégica con Brasil, que esté abierta a otros participantes, incluido Chile en asuntos de seguridad. Digo sociedad y no alianza. Las alianzas son de corta duración y con fines más preventivos. Cuando hablo de sociedad estratégica hablo de una interpenetración comercial, política, e incluso en materia de defensa, con Brasil. Que deje espacios para que en ciertos temas haya diferencias, más allá de las grandes prioridades.
–¿Por ejemplo?
–El tema del Consejo de Seguridad: Brasil quiere un asiento permanente, Argentina uno rotatorio. Pero hay una prioridad: que el mecanismo multilateral funcione y que trabajemos cada vez más concertadamente en ámbitos multilaterales, en Naciones Unidas, en el Grupo de los 20, en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU.
–La decisión del gobierno de Kirchner de priorizar la alianza con Brasil está clara, especialmente después del anuncio de que se va a trabajar en una postura común respecto de los organismos internacionales. Sin embargo, hay algunos que todavía sostienen que el objetivo estratégico debería ser Estados Unidos, y otros que hablan de triangular más la relación incluyendo a México. La pregunta es elemental: ¿por qué debería ser Brasil el socio estratégico de la Argentina?
–Después del 11 de septiembre se ha hecho más palpable, evidente e inexorable una fractura en el hemisferio. De Panamá hacia arriba por un lado, y Sudamérica por el otro. La primera región (Centroamérica, el Caribe insular, Canadá y México) es hoy y va a seguir siendo el perímetro de defensa de la seguridad nacional de Estados Unidos. Luego hay una zona turbulenta y de fractura: el mundo andino, donde Sudamérica y el Cono Sur proyectan un mecanismo de estabilización o quedan a merced de Estados Unidos. Entonces, nuestro destino natural, nuestro espacio de gravitación, es la región. No es un invento local, así es en el mundo. Hay dos modelos: podemos ser una especie de Pakistán e India, sin armas de destrucción masiva pero rivalizando permanentemente con Brasil, o podemos buscar el modelo de Alemania y Francia. Allí, luego de mucha sangre, mucho horror y muchos conflictos, se superó una rivalidad y se avanzó hacia una cultura de la amistad y a un entronque fuerte que no es sólo entre Estados sino también entre sociedades. Las regiones tienen un imperativo. Son razones prácticas e históricas para ver el lugar de la relación con Brasil.
–¿Cuál debería ser el eje de esa integración? ¿Comercial, económico, político-institucional?
–El primer eje debería ser el reconocimiento de un activo estratégico importantísimo que comparten ambos países, y al que a veces no se le presta atención. Luego de enormes costos humanos tenemos unas pautas comunes respecto de la preservación de la democracia. Este es nuestro activo estratégico, es lo que no podemos ceder, lo que no es negociable. Por eso la relación con Brasil no es sólo comercial. También fortalece nuestras democracias.
–En los debates sobre regionalización algunos sostienen que es necesario crear instituciones políticas que ayuden a ordenar los aspectos económicos. Otros dicen que hay que dejar que se profundice el entramado comercial para recién después avanzar en las cuestiones institucionales. ¿Cuál es su posición?
–La urgencia de nuestra situación común nos obliga a pensar en todos los temas al mismo tiempo. Los procesos exitosos, de genuina integración, se han hecho con más Estado, regulando el mercado. Así fue con la Unión Europea. Y en ese sentido hay que comprender que desde el Estado deben ser persistentes las señales favorables hacia la integración. Obviamente el entramado comercial, económico y financiero es fundamental. Pero también el entramado de infraestructura, para que los dos países aprovechen las potencialidades de la región, con más facilidades de comunicación. El Estado es clave: si posponemos por ejemplo la infraestructura a la espera de lo que dice el comercio, no vamos a avanzar. Se necesita un Estado que impulse, un comercio que refuerce y una infraestructura que ayude. Y por sobre todas las cosas, como ocurre en Europa, hay que lograr una activa participación de la sociedad civil. La Unión Europea es lo que es porque hay sociedad, no sólo comercio. Es necesario que haya más integración de grupos políticos, de jóvenes, en las zonas de frontera, de sindicatos. Una densidad social y cultural mayor. Son tareas que en Europa tuvieron etapas. Pero nuestras urgencias son tales que si no se hace todo al mismo tiempo vamos a tener una integración limitada.