Una de las aristas más controvertidas de la política nacional encontró al final un acuerdo básico para ser llevada al Parlamento con el respaldo necesario: el proyecto de una nueva ley de hidrocarburos. Los hidrocarburos no convencionales habían tensado al máximo la cuerda de la relación entre la Nación y las principales provincias productoras: Neuquén, Mendoza y Chubut. Y en la discusión, álgida y virulenta, se agitaron los peores fantasmas. Asiento del principal recurso no convencional, la Formación Vaca Muerta, Neuquén, se vio convulsionada por la disputa. Tamizada por la interna del Movimiento Popular Neuquino, los principales referentes provinciales hacían procesión para medir cada vez más alto en la competencia del neuquenómetro. Así, por ejemplo, el gobernador Jorge Sapag afirmaba en su momento que “el gas de los neuquinos primero es para los neuquinos y después para toda la república”. Su rival, el senador nacional y titular del gremio petrolero Guillermo Pereyra, no le iba en zaga, puesto que llamaba “a resistir desde lo legislativo y a movilizar las estructuras de nuestro partido. Neuquén se tiene que poner de pie para defender sus recursos”. Más que la defensa de una nación federal, las referencias citadas se ubicarían más en el terreno de una confederación de estados, cosa que, por cierto, no está entre las definiciones de la Constitución Nacional. Pero más allá de esta catarata de fuegos artificiales, la sangre finalmente no llegó al río y se arribó a un acuerdo.

¿Cuáles fueron los puntos comunes alcanzados entre Nación y provincias petroleras? En primer lugar, ha quedada saldada la discusión respecto de si es posible la existencia de una ley marco federal que regule la actividad integral de los hidrocarburos, en particular los no convencionales. A contramano de lo que decía en su momento el ministro de Energía de Neuquén, Guillermo Coco, no existe viabilidad para el llamado “modelo neuquino”, un esquema de desarrollo provincial al margen de un proyecto nacional inclusivo y federal. El consenso alcanzado ratifica la única lectura posible de la llamada Ley Corta: sólo se trasladaba a las provincias el poder concedente pero quedaba en manos de la Nación la potestad de poder fijar un marco político y regulatorio común para la explotación de hidrocarburos. Entre las cuestiones centrales acordadas se destaca: a) regula adecuadamente el desarrollo del recurso no convencional. La concesión llega a los 35 años, renovables por períodos de 10. En este sentido, este apartado constituye un gran triunfo para las expectativas futuras de YPF. También avanza en fijar períodos para los hidrocarburos convencionales y la producción costa afuera (off shore), en 25 y 30 años respectivamente; b) tipifica los mecanismos genuinos de captura de renta por parte de las provincias. El esquema actualmente vigente crea lagunas legales que son aprovechadas por las provincias para percibir recursos por fuera de lo permitido. El proyecto de ley considera claramente tres: regalías (que pueden trepar desde un 12 y hasta un 18 por ciento), canon de ingreso y canon de prórroga. Además, se considera un aporte por parte de las compañías en la inversión inicial para ser destinada a Responsabilidad Social Empresaria (hasta un 2,5 por ciento); c) se elimina la modalidad de carry (acarreo) que permitía a las provincias participar de los proyectos productivos con compañías petroleras en sociedad con sus empresas estatales, pero sin aportar inversión inicial por carencia de capital (por caso GyP, Gas y Petróleo del Neuquén). Sin embargo, se respetan los proyectos que están actualmente vigentes operando con esa modalidad, y d) establece medidas de promoción de inversiones. A tono con el marco legal aprobado para promover el acuerdo de YPF con Chevron (Ley 929/13) se insiste en esa vía, bajando la magnitud de la inversión requerida (en el proyecto se considera ahora 250 millones de dólares) para disponer del 20 por ciento de libre disponibilidad.

Con respecto a la temática medioambiental el anteproyecto anterior al acuerdo Nación-provincias (el llamado proyecto Galuccio) era más consistente y avanzaba, si bien de manera no taxativa, en estipular los consensos mínimos de una norma federal que proteja el medioambiente y la salud de la población. Lo que quedó ahora es llamativamente pobre y se reduce al único párrafo siguiente: “Artículo 23: El Estado nacional y los estados provinciales, de conformidad con lo previsto por el artículo 41 de la Constitución Nacional, propenderán al establecimiento de una legislación ambiental uniforme, la que tendrá como objetivo prioritario aplicar las mejores prácticas de gestión ambiental a las tareas de exploración, explotación y/o transporte de hidrocarburos a fin de lograr el desarrollo de la actividad con un adecuado cuidado del ambiente”. Esto es todo, no hay una sola referencia adicional a esta temática en todo el cuerpo legal propuesto.

En la versión anterior, resistida fuertemente por los gobiernos provinciales, el problema ambiental era abordado a lo largo de trece artículos destacándose como principales cuestiones: a) proveía las condiciones básicas, necesarias e imprescindibles, que daban sustento en el territorio de la Nación a una base normativa mínima que asegurara la protección ambiental y el desarrollo sustentable; b) establecía los ámbitos en donde se procedería con la regulación medioambiental de la industria petrolera; c) consideraba la realización obligatoria de una Evaluación de Impacto Ambiental y de un Análisis de Riesgos para los proyectos de exploración y/o explotación de yacimientos de hidrocarburos convencionales, no convencionales o costa afuera, los que estarían a cargo de personas físicas o jurídicas independientes del titular del proyecto considerado; d) se disponía un mecanismo de monitoreo y control de todas las actividades, en particular con los recursos agua y suelo (abarcando aguas superficiales y acuíferos), y e) estipulaba las autoridades de aplicación correspondientes.

Más allá de los comentarios puntuales respecto de las fortalezas o deficiencias que se podían visualizar en este apartado del proyecto Galuccio, el detalle con que se enumeraban y tipificaban las variables intervinientes en la problemática medioambiental constituía un avance respecto de lo hoy existente. En temas de seguridad jurídica, cuestión tan cacareada en estos tiempos, los grupos económicos tienden a considerar sólo la parte relacionada a garantizar que las inversiones tengan altos recuperos y que los períodos de concesión sean lo más extensos posibles. Cualquier otro elemento que se considere materia de regulación es visto como una injerencia del Estado en el negocio de los privados y, por tanto, deviene en atentatorio de un clima de negocios favorable. Sin embargo, dada la complejidad de las sociedades modernas, cualquier emprendimiento productivo debe contar con la adecuada licencia social, elemento relacionado fuertemente con los impactos de la tecnología y con la percepción social de los riesgos emergentes. En este sentido, se ha perdido una buena oportunidad de que se incorporaran en la norma enviada al Congreso estas cuestiones, sin dejar de puntualizar que tampoco fueron abordados mecanismos específicos que permitan canalizar de manera institucional la participación ciudadana en las controversias tecnológicas actuales.

Como balance final, en términos de una regulación nacional se han consensuado las reglas adecuadas para garantizar el éxito de los proyectos productivos que permitan alcanzar la soberanía energética y que, además, se ha visto también fortalecida una mirada federal sobre la política petrolera. Pero es preciso indicar que también subsisten claroscuros y sombras –principalmente en el terreno medioambiental– que será necesario prontamente ir desterrando del panorama.

* Ingeniero en Petróleo, Facultad de Ingeniería, Universidad Nacional del Comahue.