Había dudas de que la asignación fuera superadora de los programas asistenciales y focalizados de los ’90. Había dudas de si continuaría. Había dudas de que su monto se actualizaría. Había dudas de sus impactos positivos. Es más: ¿cuántas veces hemos escuchado decir que la AUH es un plan asistencial? La AUH es un derecho a la seguridad social en la niñez y no un plan. A futuro hay que trabajar en fortalecer esa óptica y no otra.

Recordemos las características de los planes sociales de los ’90 y del que se denominaba como el paradigma de la “protección restringida” de la infancia:

- Los programas sociales eran compensatorios a la política de ajuste y asistían en los márgenes esperando que el crecimiento llegue a todos. La máxima rezaba por el achique del Estado y su no intervención en el mercado. La descentralización, privatización y focalización de la política social tuvo su manifestación concreta en la desmejora de las condiciones de vida de la sociedad.

- Carecían de articulación con el sistema de seguridad social y establecían ciudadanías distintas: por un lado, la asistencia social para los hijos de trabajadores, desocupados u ocupados, más vulnerados en sus derechos de acceso al trabajo y, por otro lado, la seguridad social restringida a los hijos de trabajadores con empleo formal de clase media y alta.

- Los montos eran muy bajos, no se actualizaban, el valor se establecía aleatoriamente y no conforme a un parámetro como es ahora. El monto de la AUH equivale al más alto de las asignaciones familiares contributivas (discutible si se quiere, pero hay parámetro).

- A menudo sus fechas de cobro variaban y retrasaban. Es más, retrasar el pago era una estrategia del erario para maximizar el presupuesto y claramente perjudicial para la familia que contaba con estos ingresos de subsistencia.

- La cobertura y presupuestos eran magros y financiados mediante crédito externo. En los ’90 el Plan Trabajar fue el de mayor cobertura, llegando a 270 mil hogares.

- La inscripción era posible al lanzamiento del programa y más que engorrosa. Luego se cerraba abruptamente. ¿Recuerdan, por ejemplo, que la inscripción al Plan Jefas y Jefes de Hogar se cerró al mes de su lanzamiento a inicios de 2002?

- Habían intermediarios para acceder a los beneficios y prácticas poco transparentes en su asignación.

- Establecían múltiples contraprestaciones (laborales, educativas, comunitarias, de salud), difíciles de cumplimentar y controlar, y sin fortalecer la oferta estatal (por ejemplo, en salud y educación).

Muchos de los programas creados bajo esta mirada ya no existen. Por ejemplo, el Plan Trabajar, el Plan Jefes y Jefas de Hogar, el Programa de Empleo Transitorio, el Plan de Ingreso de Desarrollo Humano. Más allá de ello, como siempre remarco, los paradigmas coexisten, por tanto sus vestigios están presentes y no significa que puedan volver a predominar medidas restringidas como éstas, sino cuidamos lo logrado.

Cambios de sentido

En contraposición a los planes de los ’90, la AUH expresa un cambio de sentido para garantizar un derecho a la niñez desde el Estado. Su desarrollo introdujo una lógica distinta en la administración pública como señalara Rodrigo Ruete, secretario general de la Anses, en el Seminario Internacional de Protección Social efectuado recientemente en la Argentina.

Algunas transformaciones centrales:

- En 2009 se incorporó el Subsistema no contributivo de AUH dentro del Régimen de Asignaciones Familiares, incorporándose así en el plexo normativo de la Ley 24.714. De este modo, la AUH es un derecho porque es parte del sistema de seguridad social del país y no una medida aislada. Se articula en el marco del mercado de trabajo y no como “plan” aislado. Así se garantiza a todos los chicos la seguridad social, no condenándolos por la condición laboral de los padres.

- Además, la AUH se orienta a garantizar el derecho a la seguridad social, salud y educación de la niñez establecidos en la Ley 26.061 del año 2005 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes en sus arts. 3 y 26. Recordemos que con la ley mencionada se deroga, luego de casi cien años, la vetusta Ley de Patronato de 1919 que había instalado el paradigma de la “situación irregular” de la infancia que criminalizaba a los niños en situación de pobreza.

- Se estableció un simple mecanismo de acceso de “universalismo a través de la selectividad” para universalizar la seguridad social a todos los niños. La AUH incorpora un sesgo más distributivo e inclusivo al sistema de asignaciones familiares al concentrarse los recursos en los quintiles más pobres, mejorando así la progresividad de su impronta distributiva.

- El pago es con periodicidad mensual y actualiza anualmente, no como sucedía con planes de los ’90. En noviembre de 2009 era 180 pesos por hijo pasando a ser para octubre de 2010 de 220 pesos (22,2 por ciento de suba), en octubre de 2011 se ubicó en 270 pesos (22,7 de suba), en septiembre de 2012 pasó a 340 pesos (25,9 por ciento más), en mayo de 2013 ascendió a 460 pesos (35,3 por ciento de incremento), en mayo de 2014 se ubicó en 644 pesos (40 por ciento de suba) y seguramente se realice otro anuncio de su aumento en breve.

- Su acceso es transparente, sin intermediarios y sus requisitos pueden ser conocidos por todos a través de www.anses.gov.ar

- La inscripción está abierta todo el año. Hoy cada chico que nace en el país puede acceder a este beneficio.

- La puerta de entrada es la misma para todos, la Anses, sin distinguir ciudadanos de primera y de segunda.

- Nunca antes tuvimos este alcance de cobertura: mientras en 1997 sólo el 35 por ciento accedía, hoy el 80 por ciento de los niños cuentan con una cobertura de seguridad social. 3,5 millones de niños son destinatarios de la AUH y 1,9 millones de niños se incorporaron al sistema de asignaciones familiares porque sus padres se incorporaron al empleo registrado.

- Además de hacer justicia distributiva, se promueve la igualdad de oportunidades: el Estado apuntala y controla que los chicos vayan al colegio y se realicen los controles de salud. El 20 por ciento de los recursos se retienen mensualmente, otorgándose una vez al año cuando se comprobó su cumplimentación.

Resultados.

Los resultados expresan los contrastes entre opciones de política pública distintas. Bajo la primera opción (de los planes de los ’90) los resultados “escaseaban” con todo el sentido de esta palabra. Prácticamente no se disponían de medios de evaluación de las políticas. Por tanto, no era posible realizar afirmaciones taxativas sobre el desempeño y contribución de aquellas políticas al desarrollo de capacidades e incremento de oportunidades de sus destinatarios. En lenguaje politológico, las primeras etapas del ciclo de la política pública eran las que tenían lugar, esto es, instalación en agenda, diseño e implementación de las políticas. Escasamente se desarrollaba la etapa final y, a la vez, elemental para apuntalar el diseño de una política: la evaluación.

Igualmente, en los casos que habían evaluaciones se destacaba que las intervenciones de estos programas de los ‘90 habían, por ejemplo, aminorado la desocupación aunque, por cierto, su impacto era mínimo dado que recordemos superaba los dos dígitos la desocupación.

Las implicancias de esta última afirmación no son menores. Por aquel entonces se consideraba que contar con un “plan” era estar empleado, mientras hoy contar con “trabajo decente” es el parámetro que se evalúa.

En el caso de una medida como la AUH, si bien en un inicio no se dispuso de mecanismos de evaluación de la misma, a casi 6 años de su implementación se han desarrollado múltiples evaluaciones, cualitativas y cuantitativas, desde diversos espacios (estatales, centros de estudios). La más destacada es la dirigida por Bernardo Kliksberg.

Se ha evaluado la incidencia de la AUH en la distribución y en la cobertura de seguridad social en la niñez, sus aportes relacionados a mejoras de salud, alimentación, educación y en el empoderamiento de los niños y las mujeres. Para los “escépticos” que dicen que son todos “vagos” y que “no quieren trabajar por un plan” también se ha evaluado este punto, pero con un sentido distinto: primero, ya no considerando que contar con esta asignación significa que se tiene trabajo; y segundo, los hallazgos muestran que la tan mentada incidencia en el desincentivo al trabajo no es tal. Señalan las evaluaciones que los hogares destinatarios de la AUH no se han visto desincentivados en su participación en el mercado de trabajo y en el empleo, en todo caso, ha evitado que sean explotados laboralmente. Esta política se consolida en un gran motorizador social para articular y ampliar derechos en la niñez. Aún hay retos a encarar pero no es menor que la AUH posibilita pensar en nuevas metas. Reflexionar sobre este camino recorrido es significativo para que lo que venga sea superador y más inclusivo, no a la inversa.

* Politóloga UBA y magister en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés. Esta nota es un anticipo de la 3ª edición y actualización del libro a publicarse este año Nuevo paradigma. La Asignación Universal por Hijo en la Argentina, Editorial Prometeo, 2012. [email protected]