Los debates actuales por el impuesto a las ganancias y los mínimos imponibles han puesto de relieve la discusión acerca de la necesidad de un esquema tributario progresivo. Algunos ejemplos de la historia política del país parecen mostrar que el concretar dicho objetivo implica una conjugación de factores tales como la generación de consensos, el fortalecimiento del Estado y una fuerte decisión política para implementar y sostener las reformas.

Durante la primera mitad del siglo XIX, en la provincia de Buenos Aires existieron intentos por generar ingresos públicos que gravaran la riqueza –aún no se concebían los impuestos a los ingresos– de los sectores más dinámicos de la economía. Pero las reformas fiscales se encontraron no sólo con la incapacidad del propio Estado sino con la resistencia férrea de los grupos sobre los cuales recaían los tributos, que llegaron incluso a levantarse en armas en 1839.

El comienzo de la vida independiente en el Río de la Plata en la década de 1810 marcó la necesidad de solventar los gastos de los nuevos estados en la región. La Aduana porteña y en particular los aranceles a las importaciones se erigieron desde entonces como el corazón de los ingresos del Estado. En cambio, en una economía marcada por el crecimiento de la producción ganadera, impulsada por la demanda externa de cueros y carnes saladas, los impuestos que recaían sobre las exportaciones pecuarias se tradujeron en ínfimas sumas para el erario público, dado lo reducido de los aranceles sobre las ventas de estos productos. Esta característica de la estructura fiscal estuvo llamada a mantenerse durante toda la primera mitad del siglo XIX, evidenciando la dificultad de los gobiernos de gravar las exportaciones.

Los primeros intentos de crear nuevos tributos se comenzaron a ensayar en la década de 1820 en Buenos Aires, con el ministro Rivadavia como protagonista. Se crearon las “patentes comerciales”, que recaían sobre la actividad mercantil, y la llamada “contribución directa”, que consistió en una tentativa por gravar los capitales y la riqueza de la provincia. Este último recaía sobre la posesión de tierras y bienes muebles, el capital invertido en el comercio y en el ganado, con distintos porcentajes que perseguían el objetivo de que aquellos que poseyeran más riqueza, fueran los principales contribuyentes.

Si bien se impulsó el cobro de los nuevos impuestos en la ciudad y el campo, las sumas obtenidas fueron mínimas y nunca llegaron a contrapesar los ingresos aduaneros. Una de las claves del fracaso de la “contribución” residía en la incapacidad del Estado porteño de contar con una burocracia numerosa y aceitada capaz de imponer el cobro. El pago dependía en gran medida de la buena voluntad del contribuyente, pues se basaba en una declaración voluntaria de bienes, que facilitaba la evasión.

La imposibilidad de los gobiernos de imponer un tributo de este tipo se evidenció con brutal realismo hacia 1839. Acicateado por el bloqueo francés del puerto de Buenos Aires, que había cercenado las actividades de exportaciónimportación y, por ende, desequilibrado el presupuesto, el gobierno a cargo de Juan Manuel de Rosas intentó dar renovados bríos a la “contribución directa”. Se eliminó el mínimo no imponible y se crearon comisiones encargadas de tasar las propiedades y elaborar las declaraciones de bienes en toda la provincia. En palabras del gobernador: “La contribución directa es otro ramo de las rentas que reclama las más serias meditaciones. No es posible disimular la notable inexactitud con que generalmente se hacen las declaraciones de capitales. Si por ella se calculase la riqueza efectiva de esta Provincia, quedaría reducida a la centésima parte...” (Mensaje a la legislatura, 1837).

El resultado fue una mejora de la recaudación que no obstante no logró sopesar la merma de ingresos resultado del bloqueo. El impuesto recaía sobre las fortunas de los sectores más dinámicos de la economía bonaerense, enriquecidos gracias al auge de la ganadería y a los bajos aranceles a las exportaciones. Aunque el gravamen no resultaba una carga significativa sobre su riqueza, la resistencia de esos sectores acaudalados no se hizo esperar y cristalizó en su participación/liderazgo en el levantamiento de los “libres del sur” de 1839, un movimiento armado que exigía la deposición del gobernador, pero que fue reprimido y derrotado rápidamente.

Lo reseñado sirve como evidencia de las limitaciones y desafíos de todo gobierno a la hora de implantar una reforma tributaria en un sentido progresivo, en donde aquellos que más capacidad de pago posean, sean efectivamente quiénes más tributen. El ejemplo histórico muestra el fracaso de autoridades de diferentes signos políticos (Rivadavia, Rosas) en sus intentos por consolidar un impuesto sobre la riqueza, necesario para diversificar la estructura fiscal. Tres aspectos parecen ser sustanciales para cualquier administración que busque consolidar un esquema tributario progresivo: la necesidad de generar consensos para la implementación de nuevos impuestos, el fortalecimiento de las capacidades estatales para asegurar su cobro y limitar la evasión, y por sobre todo la decisión política de imponer modificaciones tributarias que democraticen las estructuras fiscales más allá de intereses sectoriales y/o particulares que presenten resistencias

* Antonio Galarza es investigador asistente en Conicet y docente de la Universidad Nacional de Mar del Plata.

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