El Banco Central fue concebido como un organismo encargado de controlar y asistir al sector financiero y bancario y de asegurar la estabilidad del sistema. Desde el momento de su creación se pueden describir dos tipos de funcionamiento: uno que fue el que predominó desde su existencia y fue el de asistir de liquidez a las entidades financieras según las necesidades de las mismas; y otro, manifestado en períodos cortos, en los cuales el BCRA tomó el control de las políticas crediticias y financieras del sistema subordinando a los bancos privados. ¿Cuáles políticas tuvieron mayor éxito en incentivar el crédito hipotecario en el país?

El primer modelo de funcionamiento se extiende de 1935 a 1945, cuando el Banco Central surgió como una entidad mixta de capital estatal y privado y tuvo a su cargo la emisión monetaria, el manejo de los cambios y la política crediticia. Durante este primer período, se concibió la política del Banco Central como de asistencia de las necesidades de liquidez del sistema mediante el otorgamiento de pases a los organismos financieros. Esto significaba que la política monetaria funcionaba de forma pasiva y que no determinaba la orientación directa del crédito. Solamente asistía con créditos a través del redescuento y proveía ayuda monetaria por posiciones de descalce, esto es, por situaciones en que los créditos superaban a los depósitos. El redescuento, a su vez, respondía a la necesidad del sector financiero privado, fuese por liquidez o para el salvataje de carteras con dificultades. Funcionaba, en apariencia, de forma autónoma, ya que la banca privada participaba en el directorio del propio Banco Central disponiendo de nueve directores sobre un total de catorce. Se implementó una política de cédulas hipotecarias que funcionaron en el financiamiento del crédito hipotecario mediante la canalización del ahorro interno para otorgar préstamos para la adquisición de viviendas. Los registros históricos marcan un pico de créditos hipotecarios sobre PIB del 15,10 por ciento en 1940. Pero esas cifras no se sostuvieron y rápidamente cayeron en 1945 al 9,31 por ciento. Esto se debió a la fragilidad de dicho sistema y a su sensibilidad a los shocks económicos en la actividad interna y externa.

El segundo modelo se verificó de 1946 a 1955 y representó una política del Banco Central totalmente contrapuesta al primer modelo. La reestructuración bancaria dispuesta durante la primera presidencia de Perón hizo que el financiamiento al sector privado fuese orientado en forma directa por el Estado. Ejerciendo esa competencia, el Central reguló el redescuento a bancos públicos y privados así como las prioridades, magnitudes y condiciones con que se desarrolló el crédito en general. La garantía de la Nación a los depósitos bancarios, establecida a poco de nacionalizarse el Banco Central, fue el segundo paso de las reformas y dio lugar al registro de todos los depósitos a nombre del Banco Central, a la vez que convirtió al redescuento en el recurso normal de los bancos para la continuidad de sus operaciones de crédito. La medición del impacto de estas políticas fue que se pasó en 1946 de 6,98 por ciento de créditos hipotecarios sobre el PIB al 12,95 por ciento en 1956, marcando en 1955 el 12,83 por ciento.

Con el golpe de Estado de 1955 se precedió a una nueva reforma del sistema financiero y bancario. Se sostenía en ese gobierno que no había que confundir la dirección superior y supervisión del sistema privado con “el régimen de perversión burocrática” a que se lo había sometido. Para “corregir” ese régimen y dar el máximo de eficacia a todo el sistema, el golpe de Estado de 1955 dispuso la reorganización del Banco Central de acuerdo con los siguientes principios: autonomía técnica y administrativa, retorno a los bancos de los depósitos transferidos al Central y libertad de los bancos para decidir sus propias operaciones. El redescuento se mantuvo, pero no como un instrumento para orientar centralizadamente el crédito privado, sino como una forma de financiación a la cual el sistema podría recurrir, pero “independiente de la decisión del Estado nacional y según sus propias decisiones de necesidad del uso de los recursos del redescuento”. Con esta política, los créditos hipotecarios comenzaron a disminuir hasta llegar a representar el 1,55 por ciento del PIB en 1965, y concluir en el 2,75 por ciento del PIB en 1972.

Con la llegada de Perón nuevamente a la presidencia (1973-1975), el rol del Banco Central fue la asignación de los recursos crediticios mediante los redescuentos regulados por el Banco Central, como un instrumento de la política económica. Los créditos hipotecarios pasaron del 2,36 por ciento del PIB en 1973 al 3,47 por ciento en 1975.

El programa económico anunciado el 2 de abril de 1976 estableció entre sus metas la introducción de reformas profundas en el sistema financiero vigente. Dijo entonces el ministro de Economía: “... será indispensable devolver al sistema bancario y financiero su flexibilidad y eficiencia, eliminando el sistema de la nacionalización de los depósitos, que resulta inoperante desde el punto de vista del control oficial del crédito, a la par que atenta contra el desarrollo y la agilidad de la actividad financiera”. Los redescuentos pasaron a ser herramienta de asistencia a los bancos únicamente en caso de que las entidades privadas no cumpliesen con los requisitos mínimos de encaje, esto es, el dinero que debían mantener en sus carteras según disposiciones del Central. En 1976, el crédito hipotecario fue del 2,41 por ciento del PIB, para terminar el proceso militar con un mínimo histórico del 0,28 por ciento, en 1982.

Entre 1983 y 1987 se continuaron aplicando las normas relativas a redescuento para atender situaciones transitorias de iliquidez. La democracia aumentó los créditos hipotecarios del 0,73 al 2,64 por ciento del PIB en 1988.

Durante la convertibilidad, luego de sancionada la Carta Orgánica en 1992, y en línea con lo dispuesto en su artículo 17, se reglamentó un nuevo régimen de adelantos y redescuentos por razones de iliquidez transitoria, operatoria con un plazo máximo de 30 días para cada instrumento. Esto hizo que si una entidad, en caso de afrontar una crisis de liquidez, pudiera obtener financiamiento efectivo por 60 días, instrumentado mediante un adelanto por iliquidez por igual plazo, pudiera a su vencimiento tomar un redescuento adicional por el mismo período. En 1990 el crédito hipotecario se situó en el 2,11 por ciento del PIB y pasó, a fines de la convertibilidad, en 2001, al 5,97 por ciento de total de préstamos para vivienda sobre el Producto.

Las operaciones de asistencias por iliquidez durante la crisis producida en el transcurso del fin de la convertibilidad, cuyas manifestaciones de irreversibilidad comenzaron a mediados de 2001, ascendieron al 31 de diciembre de 2003 a 19.457 millones de pesos. Hasta el 2010, antes del cambio de la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, el sistema siguió funcionando con los redescuentos para asistencia de liquidez del sistema. Los créditos hipotecarios descendieron del 3,65 por ciento del PIB en 2002 al 1,46 por ciento del PBI en 2010.

Cuando la política del Banco Central fue la de una mayor participación en la economía, a través del redescuento en el caso analizado, la incidencia del crédito hipotecario alcanzó los mayores niveles y se sostuvo durante más tiempo en la historia de los 75 años transcurridos entre 1935 y 2010. Ello se debió a que las políticas monetarias activas, a través de la centralización del crédito por parte del Banco Central, tuvieron un destino definido por una política de Estado y no por la libre asignación privada de los recursos financieros. Cuando funcionó un capitalismo basado en la desregulación de capitales, sin la presencia de una política activa del Central, el crédito hipotecario decreció. Lo contrario ocurrió cuando el Banco Central dispuso del redescuento destinado a financiar la demanda de crédito para inmuebles y de esta forma ayudó al desarrollo económico y social del país

* Economista (UBA, UNR).