Luego de las duras críticas al Gobierno tras la reunión del martes, los cuatro líderes de la Mesa de Enlace organizaron un acto en Córdoba en el que insistieron en reclamar una baja en las retenciones y más ayuda a los productores castigados por la sequía. O sea: reivindicaciones pampeanas para problemas pampeanos encarnadas por líderes pampeanos. Porque, aunque de vez en cuando se incluyen alusiones más o menos difusas a las “economías regionales”, el núcleo de la protesta rural se concentra en la Pampa Húmeda. Y entonces, en un momento en el que hasta el más porteño se siente obligado a hablar de federalismo como si se tratara de la encarnación del mismísimo Madison, tal vez convenga prestar un poco de atención a una dimensión del conflicto del campo que a menudo se pasa por alto: la dimensión territorial, tan vieja como la misma Argentina.

Centro-periferia

Aunque cuando se habla de de-sigualdad suele aludirse automáticamente a la desigualdad de ingreso, existen otras desigualdades que la complementan (y en general la retroalimentan). Una de ellas es la territorial. La Argentina arrastra índices de desigualdad territorial más altos que los de países cuyo PBI per cápita es más bajo, pero que se encuentran más cohesionados desde el punto de vista territorial (Uruguay o Chile, por ejemplo). Esto se explica por las dimensiones oceánicas de la Argentina, pero también por el hecho de que, como Estados Unidos, se trata de una nación formada a partir de la unificación de estados preexistentes con historias muy disímiles (pensemos si no en Salta, cuyo territorio fue parte del imperio incaico, en comparación con, digamos, Santa Cruz, una provincia que recién se pobló en el siglo XX).

Pero el corazón de la Argentina no es ni el norte ni el sur, sino la Pampa Húmeda, esa extensa pradera que abarca a casi toda la provincia de Buenos Aires, el centro y el sur de Santa Fe, el sureste y centroeste de Córdoba, medio Entre Ríos y un tercio de La Pampa, a la cual últimamente se han ido sumando otras regiones, pampeanizadas en términos económicos, productivos y –en menor medida– de rentabilidad: parte del Chaco, San Luis y Santiago del Estero.

Es en la Pampa Húmeda en donde hoy se concentran los reclamos de los productores del campo. En un completo estudio sobre el impacto de la crisis y el crecimiento de los últimos años (Crecimiento económico y desigualdades territoriales: algunos límites estructurales para lograr una mayor equidad), Francisco Gatto explica que el ciclo de recuperación posconvertibilidad benefició sobre todo a las provincias ricas y a las zonas más prósperas dentro de ellas, pero que apenas ha llegado a los rincones más castigados del país. La distribución geográfica del PBI es más o menos igual que antes de la crisis, lo que implica que el ciclo de crecimiento económico iniciado en el 2003 no ha logrado reequilibrar el mapa económico de la Argentina sino que, por el contrario, reforzó la desigual distribución de recursos dentro del territorio.

La distancia entre zonas ricas y zonas pobres es amplia. El índice comparativo elaborado por Víctor J. Elías (“La desigualdad territorial en la Argentina”, Foreign Affairs en Español, Vol.9 Nº 1) analiza diferentes aspectos de la desigualdad territorial (ver cuadro). Si el producto bruto geográfico por habitante de la región pampeana equivale a 1, el del noroeste es de 0,84 y el del noreste es 0,66. Esta distancia se refleja en otros indicadores: las exportaciones per cápita en el noroeste (a pesar del auge de la minería) equivalen a la mitad de las pampeanas (en el noreste representan apenas un quinto de las pampeanas). En cuanto al salario, si es de 1 peso en la región pampeana, equivale a 0,67 en el noroeste y a 0,62 en el noreste.

Estos datos confirman una idea obvia pero que vale la pena subrayar: desde el punto de vista territorial, el principal problema de la Argentina no es la Pampa Húmeda, ni siquiera en plena sequía, sino el noreste (sobre todo el norte de Formosa y la selva chaqueña) y el noroeste (especialmente el norte de Salta, Jujuy y el Gran Tucumán). Y por supuesto el Conurbano: aunque los datos del primer cordón –que es económica, política y culturalmente una extensión de la Capital– empujan los promedios hacia arriba, desagregando la información es fácil detectar las distancias: en el segundo cordón la pobreza llegó al 68,7 por ciento durante la crisis del 2001, la mortalidad infantil era en 2005 de 14,5 por mil (contra 10,4 en el primer cordón) y la pobreza supera hoy en 30 por ciento el promedio nacional.

La película

Que el norte y el Conurbano sean las zonas más deterioradas socialmente no implica que el resto no merezca atención, pero ayuda a poner en perspectiva el reclamo de los productores pampeanos, en el que ni los yerbateros correntinos ni los aceituneros riojanos ni los algodoneros chaqueños ocupan un lugar central (como demuestra el hecho de que el anuncio de la rebaja del 50 por ciento de las retenciones al sector vitivinícola efectuado en la Fiesta de Vendimia haya pasado totalmente inadvertido). El espíritu pampeano de las demandas de los productores es ostensible, lo que no les impide insistir con la idea de que el suyo es un reclamo de todo el interior –llegando incluso a ponerlo en los clásicos términos de puerto-provincias– que supone la recuperación de las viejas banderas del país federal.

El problema es que un régimen federal no es un tratado cerrado de una vez y para siempre, sino un proceso dinámico de acuerdos incompletos. Más que una foto, la película de una negociación permanente. En los últimos años, como argumentan los dirigentes de la Mesa de Enlace, el gobierno nacional ha logrado, efectivamente, apropiarse de un porcentaje de ingresos más alto que el de cualquier otro momento de la historia. Antes del golpe del ’76, el total de la recaudación impositiva se repartía en mitades entre la Nación y las provincias. Durante el gobierno de Raúl Alfonsín, en un contexto de debilidad presidencial, las provincias llegaron a apropiarse del 56 por ciento. Hoy la Nación se queda con el 70 por ciento y las provincias con el 30, lo cual se explica por el incremento de los recursos derivados de impuestos que no se coparticipan, como el impuesto al cheque (14 mil millones de pesos recaudados en el 2007) y las retenciones, que generan el 14 por ciento de la recaudación.

La centralización fiscal es innegable. Del mismo modo, la concentración de funciones en la figura del presidente contribuye a reforzar al poder nacional: la ley de superpoderes, por la cual el jefe de Gabinete puede reasignar partidas presupuestarias sin aval legislativo, implica una usurpación de funciones del órgano de representación federal, el Congreso, y un fortalecimiento de la discrecionalidad de la Casa Rosada. La amplia disponibilidad de partidas diversas, como los aportes del Tesoro Nacional, subraya el centralismo.

Pero no son las únicas fuerzas que operan en un sistema más complicado de lo que menudo se piensa y en el que existen tendencias que tironean en sentido contrario. La más fuerte es, por supuesto, el Senado, en el que todas las provincias tienen la misma presencia, lo que obviamente redunda en una sobrerrepresentación de los distritos chicos que, en el caso argentino, se ve incrementada por las diferencias poblacionales: cada senador de la provincia de Buenos Aires representa a casi 4 millones de habitantes, mientras que cada senador de Tierra del Fuego responde a 35 mil.

El carácter federal de la representación también se ha ido acentuando como resultado de la tendencia a la territorialización de la política. Ya no existen partidos auténticamente nacionales y el único que se asemejo a ello, el peronismo, es en realidad una confederación de liderazgos, estructuras y cacicazgos provinciales. Esto es en buena medida consecuencia de decisiones del gobierno nacional, como la autorización para que los gobernadores desdoblen las elecciones provinciales de las generales, lo cual obviamente refuerza el carácter distrital del voto: la derrota peronista-kirchnerista en Catamarca es un buen ejemplo de cómo los gobernadores utilizan esta facultad para reforzar su poder. Complementariamente, las dinámicas locales han contribuido también a fortalecer el poder político de los líderes provinciales. El politólogo Ernesto Calvó contó 33 reformas constitucionales y 45 reformas electorales importantes en las provincias en las últimas dos décadas, muchas de las cuales incluyeron la habilitación de la reelección del gobernador.

En general, entonces, se ha producido una creciente autonomización de los sistemas políticos provinciales respecto del nacional, definiendo una paradoja: los gobernadores podrán tener comparativamente menos recursos que en el pasado, pero se han fortalecido políticamente.

Federalismo

En tiempos de reclamo rural, no hay político opositor o dirigente agropecuario que no se sienta obligado a recordar el origen federal de la Argentina y, de paso, criticar por distorsivo al régimen actual, al que se considera (casi) tan malo como la lista sábana. Sin embargo, en una mirada muy general es interesante comprobar que el reparto de los recursos no es tan absurdo como podría parecer a primera vista. Los datos de Víctor J. Elías sintetizan la distribución del gasto público: si el gasto público por persona equivale a 1 en la región pampeana, se estira a 1,93 en el noroeste y a 1,64 en el noreste. En otras palabras, el Estado hace un esfuerzo por destinar más dinero a las zonas más pobres (aunque lo haga de una manera ineficaz: en La Rioja hay 85 empleados públicos por cada mil habitantes, en Catamarca 76 y en Formosa 68, contra 37 de la ciudad de Buenos Aires y 35 en Córdoba).

No se trata entonces de negar los agujeros del régimen federal argentino, cuyo corazón, la ley de coparticipación, es hoy un amasijo confuso de correcciones y reformas acumuladas a lo largo del tiempo. El sistema es demasiado complicado, arrastra algunas injusticias flagrantes (sobre todo en los fondos disponibles para el Conurbano) y merece una discusión a fondo; lo que resulta menos claro es que la mejor forma de corregir estos problemas consista en destinar más recursos a la Pampa Húmeda.