Producción: Tomás Lukin

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¿Progresista o peronista?

Por Roberto Arias *

Un recurrente en las recomendaciones de política económica es la necesidad de implementar una urgente “reforma tributaria”. Las recomendaciones son en general reducir los impuestos al consumo (IVA), eximiendo a los bienes que consumen principalmente los pobres y mejorando los impuestos que pagan los ricos (Ganancias y Bienes Personales). Se señala habitualmente la necesidad de gravar ganancias hoy exentas, como la renta financiera y las ganancias de capital. Esta es la receta del “progresismo económico” en materia tributaria.

La creación de un sistema impositivo moderno en la Argentina surgió mediante tres reformas centrales implementadas en la década de 1930: la creación del Impuesto a las Ganancias, la unificación del impuesto nacional a las ventas y la definición de un sistema de coparticipación y de distribución de las responsabilidades fiscales entre Nación y provincias. El objetivo de la reforma era evitar la cesación de pagos, en un escenario donde caía el Producto Bruto Interno. Esta reforma logró aumentar la presión impositiva en forma relevante, aunque los gobiernos conservadores de entonces no tenían una idea clara acerca de cómo aprovechar esta posibilidad de aumento del tamaño del Estado, una vez superada la crisis de deuda.

En este escenario, asume el gobierno de Perón, que aprovecha este andamiaje impositivo moderno y lo pone al servicio de los objetivos superiores del proceso de desarrollo económico con justicia social. En pocos años se alcanza una presión tributaria superior a 14 puntos del PBI, de los cuales una porción importante correspondían al Impuesto a las Ganancias. Era el sistema impositivo más avanzado de América latina, e incluso a nivel mundial.

Desde 1956 en adelante, el sistema impositivo entra en franco retroceso. Durante décadas de gobiernos conservadores, militares y radicales, no existió la voluntad de aplicar reformas tributarias serias. Los gobiernos de Cámpora y Perón implementan una reforma mediante el Pacto Social que moderniza el sistema, pero no alcanza a rendir sus frutos. Recién en el año 1992 se alcanzaría el techo de 14 puntos del PBI que había logrado la recaudación en el año 1954.

En la década de los ’90, aparece la necesidad de mejorar el frente fiscal y así poder asegurar las crecientes necesidades vinculadas con los servicios de la deuda. Con el aumento del IVA (que alcanza el 21 por ciento en 1995, desde un 13 por ciento que tenía hasta 1990), se logró incrementar sustancialmente la presión impositiva (en los años 1990-1999 fue 20,1 puntos del PBI en promedio). El gobierno de la Alianza, en el año 2000 intentó una reforma tributaria progresiva del Impuesto a las Ganancias, la cual tuvo responsabilidad en el freno a una economía que se recuperaba lentamente de la crisis del año 1999.

Luego de la debacle, empieza en 2002 y se adopta con decisión en el año 2003 un nuevo modelo económico que conlleva una profunda reforma impositiva. El componente central de esta reforma es la mejora y ampliación del Impuesto a las Ganancias y la aplicación de retenciones a las exportaciones, que son un impuesto a la ganancia extraordinaria que obtienen los exportadores en el nuevo modelo económico. Deben ser consideradas, claramente, como un impuesto progresivo. Como consecuencia de estas reformas, la presión impositiva alcanza un promedio de 30,3 puntos del PBI en los años 2007-2010.

Ahora bien, si medimos estos 10 puntos de incremento en la presión impositiva entre la década del ’90 y estos últimos cuatro años tendremos una visión precisa de hacia dónde apuntó la reforma: 3,79 puntos son por Impuesto sobre las Ganancias, 2,77 por las retenciones, 1,81 por impuestos sobre el consumo (por disminución en la evasión fiscal, ya que no hubo aumentos de alícuotas) y 1,68 a mejoras en las contribuciones sociales. Respecto de estas últimas, no debe dudarse de su componente progresivo, al tener una asignación específica vinculada con el sistema de seguridad social, que actúa bajo un principio de solidaridad. Si analizamos el peso de los impuestos indirectos (los más regresivos): veremos que pasaron del 54 (1997) al 34 por ciento (2010) de la recaudación total.

En resumen, desde 2003 en adelante no se implementó una “reforma tributaria progresista”, se hizo algo mucho mejor. Como en los mejores años del peronismo en el poder, se apuntaló un sistema impositivo moderno que garantiza un alto nivel de presión impositiva y permite financiar más servicios públicos, sin caer en crisis fiscales. Si vemos la película, y no nos detenemos en la foto, se observa que el sistema impositivo hoy es más eficiente (recauda más) y equitativo (recae más en impuestos progresivos) que el de cualquier época reciente de la historia económica argentina. Se logró esto porque se implementó una “reforma tributaria peronista”.

* Economista del Instituto Gestar.

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La reforma kirchnerista

Por Darío Federman *

Una década atrás existía un claro consenso sobre dos rasgos de la estructura tributaria argentina: la presión tributaria era baja y la fuente de los ingresos fiscales era regresiva. La presión tributaria de 2001 era de 17,3 por ciento del PIB y ese nivel de ingresos no permitía hacer frente a las principales demandas contra el Estado nacional, que en aquel entonces eran los abultados compromisos de la deuda externa y no las necesidades sociales. A su vez, un tercio de la recaudación provenía del regresivo IVA que era acompañada con bajas participaciones de los impuestos progresivos, como Ganancias (3,75 por ciento del PBI) y Bienes Personales (0,29 por ciento).

Desde 2003 en adelante se han introducido una serie de novedosas modificaciones que permitieron transformar esta realidad en otra más holgada y más justa. La primera de ellas fueron los Derechos de Exportación. Por el incremento de los precios de los bienes exportados desde nuestro país se sucedieron dos efectos: crecieron los márgenes de la producción agropecuaria y de la extracción de hidrocarburos y se generó una fuerte presión sobre los precios domésticos, en especial sobre los alimentos. Las retenciones entonces permitían enfrentar dos desafíos simultáneamente: elevar la presión tributaria y reducir el impacto doméstico del incremento de los precios internacionales. Si bien es catalogado como un impuesto sobre el comercio exterior, en la práctica opera como un impuesto a las ganancias o, mejor dicho, a las ganancias extraordinarias. Un giro evidente en relación con la década anterior, cuando a través del aumento de la alícuota de IVA el Estado se fondeó en los sectores más vulnerables.

Un segundo elemento introducido en este período fue la eliminación del sistema de capitalización privada. Fue esta medida la que, en parte, permitió recomponer gran parte de los déficit de la seguridad social. La moratoria que habilita que quienes hayan estado desempleados o hayan trabajado en negro puedan jubilarse, la ley de movilidad jubilatoria y la Asignación Universal por Hijo no hubieran sido posibles sin esta modificación.

El permanente crecimiento económico permitió elevar la recaudación de IVA y de Ganancias en términos del PIB. Las políticas activas de generación de empleo registrado redundaron en un aumento de la recaudación en los impuestos a la seguridad social sobre el PIB, pasando de 3,23 a 7,1 por ciento entre 2001 y 2010. En ese sentido también jugó un rol importante el Régimen de Promoción y Protección del Empleo Registrado.

Estas modificaciones pueden agruparse en una más amplia: un nuevo rol del Estado. Si en la década anterior el denominador común fue el achicamiento, la privatización, el desfinanciamiento, la deuda social, etc., hoy el patrón común es el superávit, la atención de las necesidades sociales, el estado como conductor de la economía. Y esto permite fortalecer un círculo virtuoso donde la mayor recaudación provista desde una fuente justa le permite al estado apuntalar la demanda agregada –a través de la AUH, la movilidad jubilatoria, las obras de infraestructura, etc.– que expande a la economía y le otorga un fondeo extra que retroalimenta el circuito.

Como todas estas medidas fueron incorporadas gradualmente, nunca se instaló el término “reforma tributaria”. Pero lo cierto, es que algo parecido a eso aconteció. No sólo se elevó la presión tributaria de 17,3 al 28,7 por ciento, sino que se alteró significativamente la composición de los ingresos.

Considerando sólo los siete principales impuestos, entre el 2001 y 2010, la recaudación de la imposición a la renta (Ganancias más retenciones) aumentó su participación, pasando de 25 a 32 por ciento. Los impuestos a la seguridad social aumentaron del 20 al 26 por ciento. La participación de IVA se redujo de 37 a 30 por ciento, y el impuesto a los bienes personales se mantuvo en niveles bajos, de 2 a 1 por ciento.

Todo lo realizado tiene entonces un sentido unívoco, donde la mayor participación del Estado en la economía se realiza gracias a los nuevos gravámenes aplicados sobre sectores con demostrada capacidad de contribución. Quedan, sin embargo, algunos interrogantes a futuro. En primer lugar, y a pesar de la pérdida de participación en el total, la alícuota de IVA es elevada. Una reducción de la misma –aplicada principalmente a bienes de consumo masivo– resultaría coherente con el resto de las modificaciones introducidas. El rasgo oligopólico que presentan varias ramas de la actividad económica nacional genera la incógnita de si esa reducción se traducirá en un descenso en el precio de los bienes. De no ser así, la reducción sería estéril. Aplicar esta alícuota reducida a través de una devolución –como se realiza actualmente para las compras con tarjetas de débito–, puede ser un camino a transitar por la política fiscal y la administración tributaria.

En segundo lugar, parece recomendable y consistente con el nuevo signo de la política actual mejorar la recaudación de bienes personales, que se mantiene en niveles bajos. No hay grandes cuestionamiento en términos del alcance y de la definición del impuesto y por lo tanto, el aumento de la recaudación debe provenir de una mejora en su administración y fiscalización.

* Economista de la Gran Makro.