La autonomía del Banco Central ¿marca un “déficit de democracia”? ¿Qué derecho o legitimidad democrática tendría su presidente, que no es elegido por el voto de los ciudadanos, para decidir si en el corto plazo es más importante la tasa de inflación o la de desempleo? Este cuestionamiento es citado, aunque sin dar muestras de compartirlo, por los economistas Tonny Lybek y Joanne Morris en un estudio dado a conocer por el Fondo Monetario y referido a las diferentes formas de gobierno de las bancas centrales, en todos sus aspectos. El más interesante es el que concierne a los grados de autonomía con que ejercen la política monetaria en distintos países. El tema sigue siendo discutido en la Argentina desde que se abandonó la convertibilidad, que implicaba una política monetaria básicamente pasiva. Este documento muestra que, en los hechos, la autonomía no es una cuestión de negro o blanco, todo o nada, sino un abanico de matices.
Respecto del aludido “déficit de democracia”, los autores apuntan que, particularmente en países que supieron sufrir los adversos efectos de la inflación, aquél “puede considerarse preferible a dejarles a los políticos determinar el nivel y la variabilidad de la inflación, dado que ellos pueden estar enfrentados en el corto plazo a otros objetivos en conflicto”. También sostienen que una banca central con insuficiente autoridad tenderá a proponerse metas menos ambiciosas o a gozar de poca credibilidad.
El estudio distingue entre diferentes clases de autonomía, en un gradiente de mayor a menor, centrado en los objetivos del Banco Central y en su responsabilidad por la política monetaria y el régimen cambiario. La autonomía de mayor alcance es la de objetivos (goal autonomy). Esta le confía al BC la responsabilidad de determinar la política monetaria y el régimen cambiario, o solamente aquella si el tipo de cambio es flotante (se supone que en flotación predominantemente limpia). La autonomía de objetivos le da en principio al BC la autoridad de determinar su objetivo prioritario entre los diversos incluidos en la ley que lo rige.
Un ejemplo de esta especie es el Sistema de la Reserva Federal estadounidense. En el Acta o Carta de la Fed se le indica que la evolución de los agregados monetarios y crediticios debe guardar relación con la capacidad a largo plazo de la economía de expandir la producción. En concreto, la política monetaria y crediticia debe promover con efectividad el pleno empleo, la estabilidad de precios y moderadas tasas de interés de largo plazo. Como es evidente que estos propósitos pueden resultar incompatibles en determinadas coyunturas, es la Fed la que decide en tales casos cuál objetivo priorizar.
En algunos países, ciertamente escasos, la ley no define claramente ningún objetivo, y es al BC al que le toca hacerlo.
La autonomía de metas (target autonomy) también le transfiere a la banca central la responsabilidad de determinar la política monetaria y el régimen cambiario (salvo que esté establecida la flotación), pero en contraste con la autonomía de objetivos, en este caso la ley estipula nítidamente un objetivo primario. Así sucede con el estatuto del Sistema Europeo de Bancos Centrales (ESCB) y el Banco Central Europeo. El objetivo prioritario es la estabilidad de precios, siendo resorte del ESCB precisar la meta (es decir, un determinado porcentaje anual).
Antes de que otros temas ocupasen las primeras planas, particularmente a partir del 11 de septiembre de 2001, esta diferencia básica sobre la función de la política monetaria entre las dos orillas del Atlántico Norte contribuyó a que Estados Unidos actuase como locomotora de la economía mundial, lanzando continuos reproches a los europeos por su excesiva ortodoxia monetaria, mientras Japón seguía languideciendo. En cuanto a la Argentina, al BCRA se lo tipifica como una entidad estatal “autárquica”, cuya “misión primaria y fundamental” es “preservar el valor de la moneda”. Es decir, que haya la menor inflación posible.
La más restringida es la autonomía instrumental (instrument autonomy). En este caso, por ley o por decreto se decide una meta de política monetaria, en acuerdo con el BC, o el régimen cambiario, pero la banca central retiene suficiente autoridad como para elegir los instrumentos que le parezcan más adecuados para alcanzar ese blanco. Una autonomía de estas características rige en Nueva Zelanda, partiendo de la base, fijada por ley, de que la principal tarea encomendada a la política monetaria es “alcanzar y mantener la estabilidad en el nivel general de precios”. Otro artículo de la misma Acta dice que antes de designar a alguien como gobernador de la Reserva Federal neocelandesa, hay que ponerse de acuerdo con él acerca de las metas de política monetaria que perseguirá durante su mandato, y que ese acuerdo deberá ser renovado cada vez que se lo quiera confirmar para un nuevo período.
Según los autores, en las economías centralizadas que van quedando, pero también en diversos países en desarrollo, el BC es básicamente un organismo más del gobierno, carente de autonomía, o con una muy limitada. Es el gobierno el que determina los objetivos y las metas, e influye también en la implementación de la política monetaria.