El debate sobre la pobreza vuelve a ser el centro de la discusión económica. Sus causas últimas no han sido lo suficientemente discutidas, aunque éste no es el caso en lo que respecta a su solución: el ingreso universal (IU). El carácter imperioso de esta necesidad parece ser compartido por todo el arco político. La izquierda y la derecha coinciden en la urgencia de establecer un IU que contribuya a paliar la pobreza. La discusión sobre el IU sintetiza importantes aspectos de la visión que se tiene sobre el funcionamiento de la economía y, con esto, de posibles maneras de “mejorarla”. Sin embargo, las indudables buenas intenciones que yacen por detrás de esta propuesta omiten elementos que son centrales para comprender los orígenes y las soluciones del principal problema económico, político y social de la Argentina: la pobreza y la exclusión social. A continuación se enumera las que son las omisiones fundamentales.

La propuesta del IU manifiesta cierta ingenuidad respecto de los determinantes de la pobreza y, sobre todo, de la exclusión social: se asocia esta situación unívoca y equivocadamente con la carencia de ingresos, ignorando su carácter multidimensional. Pero, además, el carácter universal de la propuesta ignora el problema mismo: la necesidad de un ingreso focalizado que ataque el núcleo duro de la pobreza. La especificación (y no la universalización) del grupo de interés se constituye como la única forma de garantizar una asignación eficiente (y suficiente) de los recursos públicos destinados a tal fin.

Desde el punto de vista económico, la propuesta del IU está viciada por dos errores. En primer lugar, no parece ser menos que una quijotada intentar igualar lo que el mercado estructural y permanentemente diferencia: la existencia de ricos y pobres. En segundo lugar, se omite mencionar la causa fundamental que determina la carencia de ingresos: el desempleo. Si bien en contextos inflacionarios como los que históricamente afectan a la Argentina el acceso a un empleo no garantiza la salida de la pobreza, lo cierto es que el desempleo continúa siendo su principal determinante económico.

Por lo tanto, el foco de la discusión sobre la pobreza y la exclusión social debe estar puesto en el trabajo, más aún cuando se contempla su doble carácter económico-social: el trabajo no constituye simplemente la salida económica de la pobreza sino que, además, es la salida social por excelencia. El trabajo es la única relación social capaz de realizar “la unidad de la diferencia”, puesto que en aquél se incluye a los individuos como parte de una misma sociedad sobre la base de las diferencias que los establecen como tales.

El IU es una solución errada al problema en cuestión, puesto que no hace más que convalidar la imposibilidad de solucionar el verdadero determinante de la pobreza (el desempleo) y condenar al Estado a tomar un papel de asistencialismo que, para colmo, no siempre alcanza a quien más lo necesita. Así, el IU aparece como una forma de intervención pública aberrante que, además, replica prácticas propias de instituciones que han tenido un dudoso papel (y un sorprendente reciente protagonismo) en el combate contra la pobreza y la exclusión: el IU es la universalización de la limosna.

A nivel internacional el debate sobre el IU se ha topado con una propuesta alternativa: la constitución del Estado como Empleador de Ultima Instancia (EUI). Esta denominación tiene una analogía con la función de los bancos centrales como prestamistas de última instancia. La propuesta del EUI entiende que el desempleo es un fenómeno estructural y, como tal, el Estado debe garantizar la existencia y accionar de instituciones que combatan el riesgo sistémico que aquél engendra.

Según los autores que defienden esta posición, el programa de EUI constituye un salto cualitativo en materia de políticas keynesianas, puesto que garantiza el derecho de todo individuo a acceder a un trabajo remunerado. En este sentido, el EUI es además una política de ingresos que se constituye como un piso de referencia para la determinación del salario mínimo efectivo de la economía. Asimismo, el derecho asignado por esta política implica su carácter de permanente, esto es, su absoluta independencia respecto del ciclo económico.

En el debate IU vs. EUI, este último aparece claramente como una alternativa superadora del primero: el EUI elimina el desempleo, principal determinante de la pobreza. Además, el piso salarial impuesto por el EUI y su condición (por definición) de empleo registrado contribuyen a combatir el segundo de los determinantes más importantes de la pobreza: la informalidad. El EUI genera una verdadera alternativa para el sector no registrado de la economía, al contrario del IU que puede generar un incentivo perverso al aumentar el ingreso de los trabajadores informales y reducir con esto sus posibilidades de inclusión en el mercado formal.

Un dato no menor a tener en cuenta es que tanto el IU como el EUI son muchas veces acusados de ser programas inflacionarios. En su expresión ortodoxa, esta acusación deriva del conocido concepto de tasa natural de desempleo: cualquier estímulo público que busque cambiar el nivel “natural” de desempleo de una economía genera una presión alcista sobre los precios. Si bien es cierto que resultaría relevante discutir este concepto en detalle, es importante aclarar que inclusive bajo esta concepción el EUI tiene una ventaja adicional sobre el IU.

Aun cuando el debate IU vs. EUI se suele plantear en situaciones donde la tasa de desempleo se encuentra evidentemente por encima de su nivel “natural”, lo cierto es que el EUI puede contribuir a paliar ciertos desfasajes entre oferta y demanda. Esta ventaja resulta de la influencia que el EUI puede ejercer sobre la oferta potencial de la economía: mediante el EUI el Estado tiene la capacidad de asignar una parte de la oferta de trabajo en sectores que contribuyan a aumentar la productividad. Dos de los ejemplos significativos al respecto son la inversión y la educación pública.

En 1943 el economista polaco Michael Kalecki escribía un sugestivo artículo titulado “Aspectos políticos del Pleno Empleo”. En él se pueden encontrar las verdaderas restricciones que enfrenta un programa de EUI. Se presenta sumamente relevante citar las palabras del propio autor: “Bajo un sistema de laissez faire el nivel del empleo depende en gran medida del llamado estado de la confianza. Si tal estado se deteriora, la inversión privada declina (...) Esto da a los capitalistas un poderoso control indirecto sobre la política gubernamental; todo lo que pueda sacudir el estado de la confianza debe evitarse cuidadosamente, porque causaría una crisis económica. Pero en cuanto el gobierno aprenda el truco de aumentar el empleo (...) este poderoso instrumento de control perderá su eficacia. Por lo tanto, los déficit presupuestarios necesarios para realizar la intervención gubernamental deben considerarse peligrosos. La función social de la doctrina del ‘financiamiento sano’ es hacer el nivel del empleo dependiente del ‘estado de la confianza’”.

Es decir, la verdadera restricción que enfrenta cualquier programa de lucha contra el principal determinante de la pobreza, el desempleo, es el efecto que éste debe necesariamente ejercer sobre el estado de la puja distributiva y, con esto, sobre la distribución del ingreso. Ya sea bajo la forma del IU, de un ingreso focalizado, o de una combinación de ambos, la única forma en que el Estado puede combatir estructuralmente la pobreza es cambiando el nivel de desempleo generado (consciente e inconscientemente) por el sector privado de la economía. Este tipo de políticas conlleva necesariamente una alteración de las fuerzas que determinan el estado y la dinámica de la puja por la distribución del ingreso.

Es sólo en este sentido que el EUI puede ser un programa “inflacionario”. Sin embargo, en no pocas ocasiones el aumento del poder de negociación de la clase trabajadora constituye una restricción virtuosa para el sector privado, puesto que reduce sus posibilidades de competencia vía precio, esto es, vía reducciones salariales, y configura un escenario para el establecimiento de un verdadero programa de desarrollo. Existe sólo una forma en que los objetivos privados pueden compatibilizarse con los públicos: impulsando un esquema de pleno empleo noinflacionario, basado en aumentos sostenidos y planificados de la productividad media de la economía

* Economista (FCE-UBA). Miembro de AEDA, Profope y SID.