Durante la crisis de los años ’30 y particularmente luego de la Segunda Guerra Mundial, la sustitución de importaciones se presentó como el paradigma de la industrialización de los países en desarrollo, el camino virtuoso a seguir para converger alguna vez al nivel de las grandes potencias industriales o, al menos, abandonar como base principal de la economía la exportación de productos primarios y sus consecuencias estructurales de atraso y dependencia. Debemos recordar que ningún país se desarrolló produciendo sólo bienes primarios.

Hoy nuevamente la sustitución de importaciones se encuentra en marcha en Argentina, pero para que este proceso sea sustentable es necesario tener en cuenta nuestra experiencia histórica, que si bien señala los beneficios de la industrialización, también enciende luces amarillas sobre algunos de sus modos específicos, capaces de generar otro tipo de problemas económicos, políticos y sociales.

En sus comienzos, la idea de impulsar la industrialización sustitutiva de importaciones en los países periféricos tendía a fortalecer la independencia económica, evitando los costos de imposibles enfrentamientos directos. El aislamiento relativo provocado por la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial contribuyó a profundizar ese camino, y en América latina surgieron procesos de este tipo y líderes reformistas que veían dibujarse allí nuevas vías de soberanía económica y política, y de una mejor distribución de la riqueza. Los mercados internos se expandieron y sectores sociales hasta entonces sumergidos formaron parte de ese desarrollo.

Terminada la guerra, la recuperación de los países afectados por ella y la industrialización de los periféricos contribuía, por un lado, a elevar el bienestar de una parte de la población, conformando una barrera de contención al comunismo. Por otro, abría espacios al capital en expansión, a través de las empresas y conglomerados transnacionales que se fueron instalando sobre todo en forma de inversiones directas, en la etapa de los “treinta años dorados del capitalismo”, finalizada en la década de 1970.

Pero la famosa convergencia de los países periféricos e industrializados nunca se produjo en Latinoamérica. En cambio, hacia los años ‘50, como lo muestran los esquemas de Braun y Joy sobre los procesos de freno y arranque, o los análisis de Diamand en torno de un desequilibrio permanente entre los dos principales sectores económicos, el agrario y el industrial, apareció el nuevo problema del crecimiento industrial basado en la sustitución de importaciones: la restricción externa.

Divisas

El proceso de industrialización, que ya no consumía principalmente manufacturas extranjeras sino locales, demandaba importaciones de bienes de capital e insumos intermedios de mayor valor. Como esos nuevos bienes no se exportaban, éstas provenían de la venta de similares materias primas que en el pasado. Al mismo tiempo, los precios de los bienes importados aumentaban más que los exportados y justificaban devaluaciones sucesivas para mejorar la situación del sector externo, volviendo a disminuir casi de inmediato, a través de procesos inflacionarios, las condiciones de vida de la población. Lo que, por lo general iba acompañado de golpes de Estado militares, con dictaduras o autoritarismos de distinto tipo apañados por los países centrales.

Los planes de estabilidad (del tipo de cambio) y de ajuste (del sector externo), que promovían los organismos internacionales, a veces para enfrentar los estrangulamientos de divisas y otras sólo para alisar el terreno a favor del capital extranjero, acrecentaban esta deplorable situación, y las desigualdades sociales volvían a aumentar. El principal beneficiario era el tradicional sector agroexportador, pero ahora acompañado por otro que había penetrado con fuerza en las economías locales, las compañías transnacionales. Estas ocuparon un lugar creciente en el mercado interno y su rol fue decisivo en el proceso de sustitución de importaciones, aunque en Argentina coexistieron con grandes industrias estatales y privadas de capital nacional, como YPF, Somisa, Aluar, Atanor, Siam, por mencionar sólo algunas.

Pero la mayor parte de los beneficios de las compañías extranjeras no se reinvertían localmente, de modo que los Estados financiaban la necesidad de nuevas divisas para continuar la industrialización, con deuda externa y políticas de ajuste. El espacio internacional estaba conformado por un capitalismo que ahora se apropiaba no sólo de las materias primas que necesitaba sino también de los beneficios de la industrialización de la periferia. Y ese esquema es el que analiza un artículo de Osvaldo Sunkel, totalmente olvidado, escrito con gran clarividencia en los años setenta: “Capitalismo transnacional y desintegración nacional”.

Concentración

Para Sunkel, la sustitución de importaciones no implicaba un “despegue hacia el crecimiento autosostenido”, como afirmaba Rostow, sino algo bien diferente. La primera etapa de ese proceso, que ya señalamos, contribuyó a desarrollar una industria esencialmente nacional en América latina. Luego, esa sustitución de importaciones se transformó en una nueva fase de desnacionalización y sucursalización de la industria latinoamericana, coincidiendo con la expansión acelerada de los conglomerados transnacionales.

En esta nueva etapa el proceso sustitutivo se realizó mediante el establecimiento de nuevos, poderosos y crecientes vínculos con las economías extranjeras y, sobre todo, con aquellos conglomerados interesados en los mercados internos. Así, afirma Sunkel, la dinámica de las economías subdesarrolladas dependientes pasó a basarse en la expansión de las actividades primarias de exportación y en la industrialización sustitutiva. Los modelos mecanicistas de la industrialización suponen que el crecimiento depende de la tasa de inversión adecuada para absorber la población activa en expansión, y que el ahorro externo, en forma de inversión, préstamos o ayuda foránea, complementa la insuficiencia de ahorro interno. Pero se omite que la incorporación de nuevas tecnologías y capitales extranjeros acentúa la concentración de los mercados y la desnacionalización de las decisiones de inversión, producción y precios. Así, la generación y apropiación de los excedentes tiene dos actores principales: los sectores agroexportadores y las empresas transnacionales, igualmente protagonistas de la restricción externa.

Por otra parte, el sistema capitalista supone una notoria diferencia entre las naciones desarrolladas y las periféricas, pero tiende, al mismo tiempo, a conformar una nueva economía internacional con un espacio conjunto para ambos tipos de países al que pertenecen sectores mayoritarios de los más avanzados y minoritarios de los otros, estrechamente relacionados entre sí. Esos sectores nacionales integrados, conforman en distinta proporción el corazón del sistema y comparten una cultura y un estilo de vida comunes, mientras que el resto de la población, la gran mayoría en la periferia y una minoría en el centro, está conformada por “segmentos nacionales excluidos”. Años más tarde, el artículo de Sunkel no llega a ellos, en esa sociedad transnacionalizada predominarían las finanzas internacionales y nuevos medios de comunicación e información, combinados con los ya existentes, mientras se producían extensos procesos de desindustrialización. Esto iba a acrecentar las brechas entre el sector internacionalizado y el resto, entre los países desarrollados y subdesarrollados, y entre los sectores internos de las economías de ambos.

En un artículo publicado recientemente (Le Monde Diplomatique, marzo 2014), a fin de explicar las dificultades de la sustitución de importaciones, Aldo Ferrer señala como un importante componente de la restricción externa los déficit de las operaciones internacionales de las filiales de las empresas transnacionales orientadas a producir para el mercado interno. Y propone como solución que reinviertan en productos exportables tecnológicamente más avanzados, a fin de integrar cadenas internacionales de valor y promover exportaciones no tradicionales. Pero el problema es cómo obligarlas a hacerlo cuando una parte sustancial de sus ganancias no queda en el país. Recordemos la actitud de Repsol, que en plena crisis de 2001 enviaba al exterior beneficios anticipados. Justamente, el autoabastecimiento energético hace más comprensible la nacionalización de YPF, que nunca debió ser privatizada, pues una parte esencial de los problemas externos está centrada en ese sector.

En el artículo referido, Ferrer sigue en parte la línea planteada por Sunkel incorporando para la Argentina tres factores que considera indispensables: la argentinización de la economía, el cambio en la estructura del desarrollo industrial y el nuevo rol de los recursos naturales. Pero su aporte principal al análisis del problema es la incorporación del papel del Estado como elemento esencial para eliminar la restricción externa y aumentar la inclusión social.

Excedentes

La experiencia del vigoroso crecimiento de los últimos años en América latina por medio de gobiernos que abandonaron esquemas neoliberales, restablecieron políticas de industrialización y mejoraron la distribución de los ingresos, favorecidos en parte por el aumento de los precios de bie-nes primarios y un cierto aislamiento internacional debido a la crisis mundial, indica, sin embargo, cuando las circunstancias se vuelven más desfavorables, que la restricción externa sigue persistiendo. Esto ocurre aunque varios países, sobre todo la Argentina, se han ido desembarazando del endeudamiento externo, la forma en que prevaleció la captación de beneficios por los grandes conglomerados y centros financieros internacionales en los últimos años.

La disputa de los excedentes, en buena medida extraordinarios o que escapan a los sistemas fiscales, para poder realizar planes de desarrollo que contemplen en primera instancia intereses nacionales y potencien la generación de tecnologías y productos de mayor valor agregado, cambiando el contenido de las exportaciones, sigue constituyendo el elemento central de las estrategias de desarrollo futuras. Incluso en el sector agrario, que debe industrializarse y aportar un nuevo tipo de bienes más sofisticados. La Argentina, y sus socios regionales, tiene que promover un nuevo tipo de industrialización, liderada por el Estado, que capte a través de políticas más audaces (reformas tributarias, financieras, de las leyes de inversiones extranjeras y mediante la regulación del mercado agropecuario) esos excedentes que permitan sortear la restricción externa. Por el momento, éstos forman parte, a través de transferencias de beneficios y fugas de capitales, de esa sociedad transnacionalizada que habita los paraísos fiscales o financia desarrollos ajenos.

Organismos internacionales han demostrado que los capitales argentinos y latinoamericanos en el exterior representan casi el producto bruto de esos países. Podemos afirmar así que en la Argentina hay dos tipos diferentes de país. Uno donde habita su población, y otro del que viven los que disponen de aquellos excedentes. De modo que éstos se han transformado en el elemento central para poder impulsar un proceso propio de industrialización. José Sbattella (Sbattella y otros, Origen, apropiación y destino del excedente económico en Argentina, 2012) ha calculado los montos de esos excedentes y su modo de utilización hasta el 2008, cálculos que es necesario reactualizar para años posteriores. El Estado debe hallar en ellos la forma de poder utilizar los tesoros ocultos que darían solución a la restricción externa y abrirían el camino a un vigoroso, sustentable y moderno proceso de industrialización.

* Profesor emérito de la Universidad de Buenos Aires.

** Profesora e investigadora UBA y UTN.