Las promesas de campaña se multiplicarán durante el año electoral. La mayoría de los candidatos opositores proponen mantener las prestaciones sociales implementadas durante el kirchnerismo (movilidad jubilatoria, Asignación Universal por Hijo, plan Progresar, plan Conectar Igualdad) y reducir la presión fiscal. En ese marco, esa dirigencia política promueve la eliminación/reducción de derechos de exportación y del impuesto a los ingresos de los asalariados. La recaudación aproximada por esos ítem alcanzó los 84.000 y 60.000 millones de pesos en 2014, respectivamente. La pregunta es ¿cómo se financiaría el gasto social ante esa poda de ingresos fiscales?

La respuesta suele ser el silencio o, en el mejor de los casos, esbozos de reformas impositivas que sobreestiman la capacidad recaudatoria de las fuentes alternativas propuestas. El cobro del Impuesto a las Ganancias de magistrados y empleados del Poder Judicial es un clásico ejemplo. La eliminación del beneficio no depende de ninguna reforma legislativa. La Ley 24631/96 derogó las exenciones que beneficiaban a magistrados y funcionarios del Poder Judicial. Sin embargo, la Corte Suprema emitió la acordada 20/96 declarando inaplicable esa decisión legislativa. La derogación de esa acordada implicaría un soplo de aire fresco en materia de equidad tributaria. Sin perjuicio de eso, los ingresos al fisco serían ínfimos en relación con el resto de los tributos que se promete suprimir.

Algo similar ocurriría con la implementación del impuesto a la herencia. Los especialistas estiman que su potencial aporte recaudatorio rondaría entre 0,20 y 0,50 por ciento del PIB. Eso no implica desmerecer su importancia como herramienta para moderar la reproducción de las desigualdades sociales intergeneracionales. Lo que está claro es que no compensaría el bache fiscal provocado por la supresión de retenciones e impuestos a los salarios más elevados.

En esa línea, el análisis de los “gastos tributarios” es una tarea relevante para identificar fuentes de recursos alternativas. Ese concepto tiene su origen en Estados Unidos y Alemania en la década del sesenta. El entonces secretario adjunto del Tesoro norteamericano, Stanley Surrey, incluyó por primera vez en 1968 un capítulo sobre gastos tributarios en el presupuesto de su país. La medición se generalizó en la mayoría de las naciones desarrolladas a partir de la década del ochenta.

El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) define los gastos tributarios como los recursos que deja de percibir el Estado por la existencia de incentivos o beneficios que reducen la carga que enfrentan determinados contribuyentes en relación con un sistema tributario de referencia. Ese tratamiento impositivo especial comprende las exclusiones (hechos no gravados), exenciones, deducciones de la base imponible, reintegros y alícuotas reducidas para determinadas actividades o zonas geográficas específicas. Por otro lado, los gastos tributarios no incluyen los diferimientos en el pago de impuestos (porque la pérdida de recaudación es compensada en años posteriores) ni las deducciones generales del Impuesto a las Ganancias (mínimo no imponible, cargas de familia, aportes a obras sociales, aportes jubilatorios).

¿El nivel de gastos tributarios de la Argentina está en línea con lo que ocurre en otros países latino-americanos? La Dirección de Estudios e Investigaciones Tributarias del CIAT elaboró una base de datos regional. El último informe, correspondiente al 2012, muestra un panorama muy heterogéneo: países que superan el 6 por ciento del PIB (Guatemala, Honduras, Uruguay), entre el 4 y 6 por ciento (Chile, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana), entre el 2 y 4 por ciento (Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, México, Panamá).

El investigador del CIAT Miguel Pecho Trigueros señala en Gastos tributarios en América Latina: 2008-2012 que “luego de haberse situado en 4,11 por ciento del PIB entre 2008 y 2010, el gasto tributario promedio de América latina se incrementó en 2011 y 2012 hasta el 4,64 por ciento. Los países que muestran un mayor crecimiento en estos años fueron Argentina, Brasil, Ecuador y Uruguay. Los resultados reflejan el impacto de diversos incentivos introducidos para promover las industrias en Argentina y Ecuador, el impacto de los incentivos introducidos en Brasil en el marco del Mundial de Fútbol y los Juegos Olímpicos y el impacto en Uruguay de beneficios creados producto de la introducción del Impuesto a la Renta a las personas físicas”. El porcentaje de la Argentina en relación con el PIB (2,59 por ciento) es muy inferior al promedio regional (4,60 por ciento). Además, el porcentaje de gastos tributarios sobre el total de la recaudación global de la Argentina (11,1 por ciento) es el menor de América latina. El promedio regional alcanza el 33,6 por ciento en un ranking encabezado por Guatemala (79,3 por ciento) y México (45,2 por ciento).

La Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal, organismo dependiente de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía, estima todos los años el quantum de los gastos tributarios de la Argentina. Para el 2015, el presupuesto argentino proyecta un monto equivalente a 2,86 por ciento del PIB y al 9,6 por ciento de la recaudación de impuestos nacionales y contribuciones a la seguridad social. De ellos, 113.488 millones de pesos corresponden a tratamientos especiales establecidos en las leyes de los respectivos impuestos y 30.279 millones de pesos a beneficios otorgados en los diversos regímenes de promoción económica. El 47 por ciento de la recaudación resignada corresponde al IVA, el 24 por ciento a Ganancias y el resto a contribuciones sociales, combustibles, impuestos internos, comercio exterior y bienes personales.

En el IVA, las principales pérdidas recaudatorias se producen por las alícuotas reducidas en la comercialización de carnes vacunas, frutas, legumbres y hortalizas (14.325,3 millones de pesos anuales) y por exenciones a los servicios médicos a obras sociales (7050,1 millones), medicamentos (2207), servicios educativos (5509,3 ) y asociaciones deportivas y espectáculos deportivos amateurs (7296,1 millones de pesos).

En el Impuesto a las Ganancias, los ítem más relevantes son las exenciones a los intereses de depósitos en entidades financieras de personas físicas (12.348,9 millones de pesos), las “ganancias” no gravadas de asociaciones civiles, fundaciones, mutuales y cooperativas (9980,7), los intereses de títulos públicos (3636,3) y la exención a magistrados y funcionarios de los poderes judiciales nacional y provinciales (2991,4). En el caso de los regímenes promocionales, los gastos tributarios más importantes son los derivados de la aplicación de la Ley 19.640, de promoción económica de Tierra del Fuego, que concentra el 77 por ciento del total.

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