El fenómeno de revalorización del suelo durante el período de post-convertibilidad pone en el centro de la escena una fuente de desigualdad de raíz histórica en el continente asociada a la concentración de la tierra. Desde 2006, tuvo lugar un sostenido aumento del precio de materias primas a nivel internacional que a escala nacional favoreció –en conjunción con los resabios de la megadevaluación acontecida luego del estallido de la convertibilidad– un proceso de revalorización del suelo destinado a la producción de bienes primarios, que se trasladó al mercado urbano de inmuebles incidiendo sobre la distribución del ingreso.

Tras el incremento de los valores transaccionales del suelo se generaron transferencias de ingresos desde inquilinos hacia propietarios. Quienes, además, se beneficiaron de un efecto riqueza extraordinario consecuencia del incremento en los valores de mercado de los inmuebles que no se vio reflejado en la actualización correspondiente de las valuaciones fiscales, base imponible del Impuesto Inmobiliario.

Entre 2003 y 2011 se observó una notable pérdida de capacidad recaudatoria de las administraciones provinciales en concepto del impuesto directo más relevante bajo su ámbito: el peso del Impuesto Inmobiliario sobre la recaudación total a nivel subnacional agregado se redujo un 57,4 por ciento –pasando de representar un 15,46 a 6,58 por ciento–, dinámica que tuvo como contrapartida el aumento sustancial en la recaudación de Ingresos Brutos (que ascendió de 61,9 a 76,08 por ciento). Por lo que puede afirmarse que los recursos provinciales se obtuvieron especialmente mediante impuestos indirectos, característicos por resultar menos progresivos.

¿A qué responde el descenso en la recaudación del Impuesto Inmobiliario? Para cada una de las jurisdicciones subnacionales, durante el período 2001-2012 se generó una brecha creciente entre los valores transaccionales de las propiedades (entendidos como valores de compraventa en el mercado inmobiliario) y los valores de los inmuebles correspondientes a las valuaciones fiscales (que constituyen la base imponible del impuesto inmobiliario): mientras los precios rurales de mercado se multiplicaron por 20,4 y los urbanos por 10,45, la recaudación lo hizo sólo por 3,68.

La magra evolución de los montos recaudados en concepto del gravamen a la propiedad refleja una situación alarmante: aunque las disposiciones normativas provinciales determinan la obligatoriedad de realizar revalúos fiscales generales una vez cada determinada cantidad de años (frecuencia que varía de una a otra jurisdicción), a efectos de mantener actualizadas las bases imponibles del impuesto inmobiliario, en muchas de ellas no se ha respetado la legislación.

Como resultado, el valor transaccional de las propiedades se ha alejado de su valor fiscal, determinando ello: por un lado, la merma en la recaudación en concepto del Impuesto Inmobiliario y, por otro, la configuración de un mecanismo de subsidio implícito a los propietarios, que no sólo resultaron beneficiados por el efecto riqueza derivado de la revalorización patrimonial experimentada sino que, a la vez, tributaron durante todo el período en base a valores obsoletos (considerablemente inferiores a aquellos sobre los cuales se realizaban compraventas, o se celebraban contratos de alquiler).

Con objeto de dimensionar este subsidio implícito, se pueden comparar los montos efectivamente tributados con las sumas a pagar por el Impuesto Inmobiliario en el escenario en que los valores fiscales de las propiedades hubieran evolucionado en línea con los precios de mercado, hallando que las cuotas del tributo a pagar hubieran resultado para 2012 un 635,5 y un 776,5 por ciento superiores a las vigentes para el caso de dos inmuebles localizados en la provincia de Buenos Aires con valuaciones fiscales de 157.000 mil pesos (cuota anual de 756 pesos) y 75.000 pesos (cuota anual de 314 pesos), respectivamente. Aunque ambas propiedades habrían tributado sustancialmente por encima de lo hecho, debe notarse que la de mayor valor fiscal vería incrementada relativamente menos su cuota a pagar, dando cuenta de un esquema que continuaría beneficiando proporcionalmente más a los hogares de mayor poder adquisitivo. Por lo cual no sólo se identifican fallas en términos de incumplimiento en la frecuencia de revalúos generales, sino que además, resulta impostergable la revisión del diseño del impuesto en lo que respecta a escalas de alícuotas y tramos de ingresos definidos.

Sumado a la incidencia del esquema y funcionamiento del Impuesto Inmobiliario en tanto canal amplificador de la incidencia distributiva del proceso de revalorización de la tierra, el efecto directo de la suba de precios de inmuebles sobre las inequidades se vincula con la condición de propiedad.

En esa línea, se puede cuantificar el impacto perjudicial del fenómeno sobre el grupo de inquilinos a partir de un ejercicio de simulación que pretende estimar cuál hubiera sido el ingreso después del gasto en alquiler/ingreso neto de gasto en alquiler si los alquileres hubieran evolucionado en concordancia con el nivel general de precios de la economía. Tal ejercicio arroja que para todo el país, el 20 por ciento de inquilinos de menores recursos podría haber obtenido en 2012 un 35,7 por ciento más de ingresos que los efectivamente percibidos, mientras que el 20 por ciento de mayores recursos sólo hubiera recibido un 14,4 por ciento adicional (con el ajuste de IPC-GBA); al tiempo que los ingresos para el 20 por ciento de los inquilinos de menores y mayores ingresos hubieran resultado 9,4 y 4,1 por ciento superiores en el caso de evolución del gasto en alquiler de acuerdo al IPC-Pcias., evidenciándose igual tendencia para las distintas regiones geográfica.

La revalorización de la tierra dio lugar a dos efectos distributivos de relevancia:

a) entre la población propietaria, pues el esquema vigente del Impuesto Inmobiliario implicó un beneficio superior para las clases medias y altas –aunque en detrimento de los no propietarios–, que se enriquecieron producto de la desactualización de los valores fiscales; y

b) entre la población sin acceso a la vivienda propia, puesto que mientras los propietarios se favorecieron del aumento en los precios de mercado de los inmuebles, los inquilinos pagaron año a año sumas crecientes.

Las principales herramientas estatales para hacer frente a los efectos distributivos de la revalorización de la tierra se vinculan con:

a) los derechos de exportación a nivel nacional –para el desacople entre precios internacionales e internos–; y

b) el impuesto inmobiliario a nivel provincial, en tanto grava la propiedad inmueble.

Dado ello, y considerando el intento trunco del gobierno nacional en 2008 por instaurar retenciones móviles, cabe preguntarse entonces ¿cuál es el espacio que la política fiscal –particularmente la política tributaria– tiene para incidir sobre las inequidades? Ciertamente, ha de resaltarse que el rol que la política tributaria ha desempeñado como herramienta al alcance de los estados provinciales para llevar a cabo políticas de redistribución de ingresos, o en términos menos ambiciosos el efecto que ha producido en pos de atenuar el impacto regresivo de la revalorización de la tierra en la última década ha sido débil –aunque ciertas jurisdicciones entre las que figuran las provincias de Buenos Aires y Entre Ríos han intentado paliar, al menos parcialmente la obsolescencia de los valores fiscales–. Por lo cual, no resulta trivial fomentar el debate en torno a la capacidad efectiva de la política tributaria para la redistribución, evidenciándose la necesidad de someter a discusión el esquema tributario actual (fundamentalmente debido a que la evidencia da cuenta de amplios márgenes de acción); entendiendo que debe avanzarse en la complementación con políticas públicas que permitan universalizar las posibilidades de acceso a la vivienda, tales como el Procrear; y contribuyan a reducir la especulación inmobiliaria.

* Investigadora Citra-UMET/Conicet.