Por Josefina Vaca
y Horacio Cao *

Como ocurre cada vez que, en los últimos diez años, asume un nuevo gobierno, la reforma del sistema de coparticipación gana protagonismo en la agenda política. Ante esta renovada vigencia del tema, se merece aclarar ciertas cuestiones cuando se discuten las relaciones fiscales Nación-provincias. Y, además, precisar las principales razones por las que en todos estos años no se ha podido aprobar un nuevo régimen de coparticipación federal.
1 ¿Qué es la coparticipación federal?
–La coparticipación es un sistema por el cual bases tributarias que son compartidas entre las provincias y la Nación son gestionadas por esta última, que se encarga, además, de distribuir entre las 24 jurisdicciones y ella misma los recursos así obtenidos. Básicamente, los sistemas de coparticipación tienen el objetivo de resolver asimetrías en el nivel de centralización de la gestión de los recursos y de la ejecución del gasto. En el caso argentino, esta asimetría hacia las provincias –y por lo tanto responsabilidades de gasto– no fueron acompañadas por una correlativa descentralización de las responsabilidades sobre la recaudación tributaria.
2 ¿Hay diferencias de intereses entre las provincias?
–Esto genera un primer punto de debate. Desde las provincias más desarrolladas se plantea la necesidad de transferir potestades tributarias, promoviendo de esta manera conductas fiscales virtuosas al poner en el mismo nivel político administrativo las decisiones de gasto y la gestión de ingresos. Desde las provincias más pobres, se contesta que esto resultaría contraproducente en virtud de las asimetrías regionales del país.
3¿Por qué es tan importante? –La asignación entre la Nación y las provincias –lo que se conoce como distribución primaria– implica un volumen muy importante de los recursos tributarios que cobra el gobierno central, ya que sólo están fuera de ese régimen las imposiciones sobre el comercio exterior y tributos bajo excepciones explícitos, representando un 60 por ciento de total de los ingresos provinciales y un 80 por ciento de los ingresos tributarios nacionales.
4 ¿Qué otras cuestiones están en discusión?
–Cuando se discute un nuevo régimen de coparticipación surge el tema de regímenes promocionales (como la promoción industrial o los diferimientos impositivos) que favorecen sólo a algunas provincias y que implican transferencias implícitas por varios cientos de millones de pesos. La discusión involucra también el tema previsional ya que sobre la coparticipación hay una detracción del orden del 15 por ciento del total de los ingresos para financiar el sistema y, además, catorce provincias han transferido sus cajas de jubilaciones a la Nación.
5 ¿Por qué hay que cambiarlo? –El sistema vigente tiene varios problemas. En primer lugar, ya surge con serias deficiencias, a raíz de que la ley 23.548 (de 1988) no fijó los coeficientes de distribución secundaria –el porcentaje de la coparticipación que le corresponde a cada provincia– en función de criterios de eficiencia económica o equidad, sino a partir del poder político que cada jurisdicción pudo mostrar en el momento de su discusión. Por lo que estos coeficientes no guardan relación con ningún registro en particular (producción, tamaño de la población, desarrollo relativo, familias con NBI).
6 ¿Es irracional la actual distribución?
–Sobre los coeficientes mencionados se han realizado continuas modificaciones que, justificadas en necesidades financieras o sociales de las distintas jurisdicciones (como por ejemplo, el Fondo del Conurbano Bonaerense) o de la Nación (que termina coparticipando un 31 por ciento del total de los recursos tributarios a pesar de que la ley establece unpiso del 34) fueron transformando el sistema original en un enredo ininteligible. Como producto de estos cambios, los coeficientes de distribución son igualmente irracionales, con el agravante de que no cuentan con la legitimidad que brinda una ley.
7 ¿Cuál es el efecto de ese esquema de reparto de recursos?
–Al permitir que existan ganadores y perdedores a partir de su capacidad para negociar en la esfera política, se desalientan conductas virtuosas en el ámbito fiscal provincial.
8 ¿Qué traba la aprobación de un nuevo régimen de coparticipación federal?
–Los más interesados en un nuevo régimen no tienen el poder necesario para llegar a establecerlo, a la vez, los actores con poder de veto perciben que son mayores las amenazas que los supuestos beneficios que podrían obtener.
9 ¿Cómo actúan cada uno de los distritos en esa negociación?
–Históricamente, las leyes de coparticipación se terminaron acordando a partir de que el gobierno central cediera parte de sus ingresos. Las provincias grandes, si bien aparecen como las más interesadas en reformar el sistema, les resulta más factible conseguir alguna partida extraordinaria en una coyuntura particular, como en el caso del mencionado Fondo del Conurbano Bonaerense. En las provincias ganadoras (las del NOA, NEA, Cuyo y la Patagonia), utilizan todo su poder para vetar cualquier proyecto que consideren pueda perjudicarlas. El hecho es que en algunas de estas provincias las transferencias nacionales llegan a financiar hasta el 90 por ciento del total de sus ingresos, como en Formosa, La Rioja y Catamarca.

* Especialistas en temas provinciales.