El decreto 194 que casi triplicó la coparticipación primaria de impuestos para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires favorece al distrito que el ahora presidente Maurizio Macrì gobernó durante ocho años y que sigue al mando de su Alianza Cambiemos. Constituye un avance brutal sobre el federalismo, como denunciaron de inmediato los gobernadores Carlos Verna, de La Pampa, Juan Manzur, de Tucumán, y Juan Urtubey, de Salta, y el diputado José Luis Gioja. El tema se analizó en la reunión que un alto número de gobernadores celebraron ayer en San Juan y en el encuentro de dirigentes del justicialismo bonaerense en Santa Teresita. La justificación oficial sólo agregó escarnio. Horacio Rodríguez Larreta pretendió que era la transferencia constitucional de recursos que acompañaba el traspaso a la Ciudad de una parte de la Policía Federal, cuando la mejora en la coparticipación duplica el costo de esa readecuación. Si se le suma el decreto de necesidad y urgencia 73, que anuló la devolución del 15 por ciento de los impuestos coparticipables a todas las provincias, se aprecia mejor la magnitud (enorme) y el alcance (extenso) de la crisis que se está incubando.

El decreto 194 se presenta como una simple reglamentación del artículo 8 de la ley de coparticipación 23.548 por el cual el Poder Ejecutivo fijaba el monto de la coparticipación de la Capital, que por entonces sólo era un ente administrativo de la Nación. Pero a partir de la reforma constitucional de 1994, cuando la Capital adquirió entidad política y el Congreso la facultad de fijar la coparticipación de la Ciudad Autónoma, es evidente que no se trata de un decreto reglamentario sino de uno delegado, sólo admisible de existir necesidad y urgencia y nunca en materia tributaria. El artículo 75.2 de la Constitución también dice que la coparticipación “será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”, progresividad imposible si se favorece al distrito de mayor ingreso per cápita.

En el encuentro de Santa Teresita, del que participaron intendentes y legisladores de distintas líneas internas de la oposición justicialista, sobrevoló el recuerdo de aquella ley 23.548, que estableció un “Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias, a partir del 1º de enero de 1988”. Raúl Alfonsín la impulsó cuando el gobernador era el inesperado gobernador radical Alejandro Armendáriz, porque derrotado en las elecciones de 1987 y sin los votos de la mayoría peronista en el Senado hubiera debido renunciar aún antes a la presidencia. Desde entonces, la provincia de Buenos Aires recibe un porcentaje menor que el de su población, por el que no han dejado de quejarse los sucesivos gobernadores, con excepción de Eduardo Duhalde, quien como condición para dejar la vicepresidencia y presentarse como candidato a gobernador consiguió que el gobierno de Carlos Menem le compensara esa pérdida con el famoso Fondo del Conurbano. El presidente Fernando de la Rúa congeló esa suma y hoy María Eugenia Vidal sólo puede paliar esas penurias con endeudamiento, que es pan para hoy y calamidades para mañana. Las comparaciones siempre son odiosas, pero a veces ni siquiera resultan útiles. Macrì no está en el ocaso de su mandato, acaba de iniciarlo. Luego de haber conseguido romper el confinamiento de su partido PRO dentro de los límites de la Capital Federal y haber obtenido una victoria que ni él esperaba en la Provincia de Buenos Aires, sabe que el futuro de su gobierno no se juega del lado porteño del linde. También lo sabía Néstor Kirchner cuando persuadió a Daniel Scioli a dejar el Abasto y postularse para gobernar la provincia. El mapa electoral de 2016 muestra una simbólica franja amarilla que cubre el centro del país, desde el puerto hasta la Cordillera, flanqueada por dos bandas azules al norte y al sur, donde predomina el azul justicialista o kirchnerista, con las excepciones radicales de Jujuy y Corrientes. Las veleidades políticas de un juez santafesino y otro cordobés devolvieron a sus respectivas provincias el 15 por ciento de la coparticipación que habían resignado para sustentar el régimen previsional, y la inquina entre la anterior presidente y el actual (con sus decretos contradictorios sobre la extensión de ese beneficio al resto de las provincias) terminó por agitar el avispero federal. Pero el gobierno amarillo de Vidal puede confiar en que el gobierno central no lo dejará desamparado, porque allí se juega su propio futuro. Los que están embromados son los azules, que deberán ganarse a como dé lugar cada peso adicional que reclamen. Se verán episodios asombrosos.

Poder de veto

La reforma constitucional de 1994 agregó una dificultad insalvable al atribuir poder de veto a todas las provincias en la coparticipación ya que ningún cambio podrá sancionarse “sin la aprobación de la provincia interesada”. Por eso han pasado 28 años y siete presidencias en las que se aplicaron un centenar de parches a esa ley pero no fue posible modificarla. Esto sin duda ha reforzado la discrecionalidad de la Nación. Quien lo explica con conocimiento y precisión es Jorge Gaggero, el experto en temas impositivos para quien “el federalismo fiscal argentino es un nudo gordiano difícil de desatar”. En un trabajo con ese título, Gaggero cita a su colega canadiense Richard Bird para quien “antes que los tecnicismos y los artificios de corto alcance, lo verdaderamente importante es el difícil y lento proceso de construcción institucional que hace posible los cambios y les da estabilidad en el tiempo”. Es decir, todo lo contrario de lo que viene ocurriendo en la Argentina, y no sólo con este gobierno. Gaggero remonta su análisis a los tres siglos iniciales desde los primeros asentamientos españoles, cuando la única jurisdicción existente fue la municipal. A partir de la independencia ganan fuerza las provincias y a partir de 1880, el joven Estado nacional. “Las distintas jurisdicciones municipal, provincial y nacional se ordenan hoy exactamente a la inversa de su secuencia histórica de desarrollo. La institución más débil es la municipal; le sigue la provincial, que ha perdido mucha fuerza relativa y –de acuerdo con los últimos números fiscales y evidencias políticas– sigue retrocediendo; y, por último, la nacional, que se proyecta con gran potencia relativa (y absoluta) a costa de las dos primeras”, dice. A principios del siglo XX, las provincias financiaban con tributos propios el 80 por ciento de su presupuesto. Al mediar el siglo, ya con el régimen de coparticipación bien asentado, esa autonomía se había reducido al 50 por ciento. Era del 35 por ciento cuando Menem y Domingo Cavallo impusieron los Pactos Federales Fiscales, y en la actualidad ronda el 30 por ciento. Este es el trasfondo contra el que debe analizarse la situación actual.

El gobierno cree que puede hacer un reparto discrecional, porque la ley de coparticipación es anterior a la reforma constitucional de 1994, pero este es un argumento leguleyo, que prescinde de la realidad política y constitucional. Una hipótesis que podría sondearse ante este jaque perpetuo es la sanción de una ley común que enmiende la transitoria de 1988 y no reglamentaria del 75. 2 de la Constitución.

Un fondo insolidario

Macrì incurrió en una grosería similar con el decreto 133/15 que eliminó o disminuyó retenciones. Lo justificó en una facultad que el artículo 755 del Código Aduanero delegó en el Poder Ejecutivo y que el anterior gobierno invocó al aumentarlas con la resolución 125 de 2008. La diferencia es que entonces esa delegación estaba vigente, pero hoy no. La cláusula transitoria octava de la Constitución estableció que toda la legislación delegada que no tuviera plazo establecido para su ejercicio caducaría en cinco años, salvo que el Congreso la ratificara con una nueva ley. Luego de una década de prórrogas anuales, la ley 26.519 de 209, impulsada por la oposición de entonces, le puso punto final, con la idea de escasearle recursos al gobierno de Cristina. Por eso la delegación del Código Aduanero caducó en agosto de 2010 y su invocación por Macrì es insostenible, de modo que el decreto 133 es nulo por inconstitucional. La transferencia de miles de millones de dólares a un pequeño grupo de empresas exportadoras, sin siquiera control de que el beneficio llegue a los productores, se agrava por el efecto que tiene sobre el Fondo Federal Solidario, creado en 2009 por el decreto de necesidad y urgencia 206, con el 30 por ciento “de los montos efectivamente recaudados en concepto de derecho de exportación de soja” para financiar la mejora de la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda y vial. A su vez, un 30 por ciento de la transferencia automática de la Nación a las provincias se destina desde entonces a los municipios. Sólo la convalidación del decreto por la Comisión Bicameral Permanente con competencia para pronunciarse sobre los decretos emitidos por delegación legislativa y su posterior ratificación por el Congreso podrían dar validez a una decisión que hasta hoy es legalmente nula.