Por unanimidad de sus siete miembros la Corte Suprema de Justicia dejó sin efecto un fallo que obligaba al Estado a pagar 58 millones de pesos (22,7 millones de 1991, con los intereses acumulados desde entonces) a una Unión Transitoria de Empresas por la construcción del puente Encarnación-Posadas. La Corte puso fin así a uno de los típicos procesos de la denominada Patria Contratista, que por el reconocimiento de mayores costos y gastos improductivos infló en décadas pasadas el precio de obras públicas contratadas por el Estado Nacional. La UTE está integrada por Sideco Americana, del grupo Sociedades Macri, por EACA y por SAIUGE. Como presidente de Sideco Americana aparece en el expediente Maurizio Macri, quien participó en las audiencias de conciliación y firmó todos los documentos incorporados, y como presidenta del Tribunal Arbitral de Obras Públicas, que había fallado a su favor, Yolanda Eggink. Este año Eggink fue despedida como directora de asuntos jurídicos del Ministerio de Economía por Felisa Miceli debido a su intervención en el trámite por el cual el Estado también estuvo a punto de pagar 500 millones de pesos que no correspondían al Grupo Greco. El fallo lleva fecha del martes pasado, pero su circulación en la Corte comenzó en noviembre de 2001, por la vocalía del juez Enrique Petracchi. Carlos Fayt y Petracchi firmaron un voto concurrente pero con considerandos propios, los mismos que usaron hace cinco años para oponerse al pago de 30 millones más los intereses de una década al Grupo Meller, también vinculado con Menem.

Después de la caída

La construcción del puente binacional fue acordada en 1977 por los dictadores Jorge Videla y Alfredo Stroessner, como una indemnización argentina a Paraguay por el anegamiento de parte de su territorio por la represa de Yacyretá. Comenzó a construirse a mediados de 1981 y según el contrato debía concluirse en tres años. Sin embargo, recién estuvo terminado en 1990. El 12 de noviembre de 1987 (cuando el gobierno de Raúl Alfonsín ya había sido derrotado por el PJ en las elecciones de setiembre y se arrastraba como podía hacia su triste final) el consorcio constructor reclamó reajustar los valores del contrato por diferencia de costos, costos financieros, costos de importación, inflación exterior y paridad Bónex. El Ministerio de Obras y Servicios Públicos y la Dirección Nacional de Vialidad se pronunciaron en contra. Vialidad invocó un acuerdo negociado en 1985: el órgano de control extendía el plazo para la entrega de la obra y los constructores renunciaban a reclamar cualquier cobro adicional. Por eso sólo admitiría los mayores costos de bienes importados, siempre que las empresas los demostraran.

Pero luego de la victoria electoral de Menem, en 1989, el nuevo ministro de Obras Públicas, Roberto Dromi, dictaminó que la renuncia de las empresas a reclamar los gastos improductivos había sido obtenida mediante “coacción”. Una comisión ad hoc sostuvo que “la ecuación económico–financiera del contrato había sido alterada” y el Estado debía compensarlas. En 1990, Dromi y el ministro de Economía Erman González dispusieron cumplir con esa compensación a las empresas. Pero el Tribunal de Cuentas de la Nación se opuso y sostuvo que las resoluciones de ambos ministros eran ilegítimas y violatorias de la ley de Contabilidad: las empresas no habían computado la extensión del plazo y no era cierto que hubieran sido coaccionadas con la amenaza de multas por los atrasos y la negativa a extender los plazos, ya que la renuncia a esas penalidades y la prórroga de la fecha de entrega ya habían sido concedidos por Vialidad antes de la firma del convenio, que fue redactado por las propias empresas. El acuerdo “contenía otras cláusulas favorables a las empresas, tal como la que les otorgaba el derecho de certificar y cobrar en proporción al avance real de obra”. Cuando el puente se inauguró, en 1990, otro dictador gobernaba en Asunción, el consuegro del anterior, Andrés Rodríguez. En la Argentina, Carlos Menem.

Un compromiso artificioso

La Dirección de Vialidad aceptaba un reconocimiento de apenas el 10,44 por ciento de lo reclamado. El Tribunal de Cuentas de la Nación destacó que era muy grave la conducta oficial, “que se traduce en la creación artificiosa de un compromiso económico a cargo del Estado” y denunció por incumplimiento de sus deberes a los funcionarios. La justicia los sobreseyó porque no se les había probado “la intención de emitir resoluciones contrarias a la ley”. Pero los cinco miembros del Tribunal de Cuentas fueron removidos, por un decreto que firmó el vicepresidente Eduardo Duhalde y que incluyó la pintoresca expresión “cese por renuncia”. Las empresas insistieron varias veces en su reclamo, hasta que el Secretario General de la Presidencia, Eduardo Bauzá, dictaminó que “la disolución del Tribunal de Cuentas implicaba la caída automática de las observaciones legales” que formuló y que impedían el pago. Pero el 10 de agosto de 1994 el ministro de Economía que sucedió a Erman González, Domingo Cavallo, rechazó la transacción propuesta por las empresas: sostuvo que habían renunciado a reclamar los gastos improductivos y que no veía la conveniencia de que el Estado les reconociera esa compensación indebida. Recién cuatro años después, cuando la segunda presidencia de Menem se acercaba a su fin, las constructoras reclamaron al Tribunal Arbitral de Obras Públicas el cumplimiento de las resoluciones de Dromi y González, ya que entendían que la observación legal del Tribunal de Cuentas suspendió la ejecución de lo dispuesto pero sin afectar la validez de los actos administrativos que les reconocieron el derecho al cobro (sic). La Dirección de Vialidad intentó apelar pero el Tribunal Arbitral le negó esa posibilidad aduciendo que sus fallos son irrecurribles. Vialidad presentó entonces un recurso de queja a la Corte Suprema de Justicia, donde el expediente ingresó el 27 de julio de 2001.

Resoluciones ilegítimas

Según el Tribunal Arbitral la intervención del Tribunal de Cuentas debía limitarse al “orden financiero y patrimonial, pero no jurídico”, de modo que sus observaciones de carácter legal a las resoluciones administrativas carecían de validez, por lo que las empresas debían ser indemnizadas. La Corte Suprema sostiene desde 2000 que las decisiones del Tribunal Arbitral son apelables, si se cumplen los requisitos fijados hace cuatro décadas para zanjar reclamos por variaciones de costos. El decreto 4517/66 fijó una doble vía, a elección del contratista: la administrativa, con su recurso judicial posterior, o el camino arbitral. “La elección de una, en cada caso concreto, excluye la utilización de la otra”, dice el fallo. En este caso las empresas interesadas siguieron el camino administrativo ante el ministro de Obras y Servicios Públicos y luego presentaron la propuesta transaccional que rechazó Cavallo, de modo que el recurso extraordinario a la Corte “es formalmente admisible”.

Vialidad hizo notar que al elegir la vía administrativa Macri y sus asociados habían renunciado al camino arbitral, pero el tribunal que presidía Yolanda Eggink ni siquiera consideró ese argumento, que excluía su competencia en el caso. La afirmación de que el Tribunal de Cuentas no podía formular observaciones de índole legal “carece del mínimo fundamento” ya que la Ley de Contabilidad sostiene que ése órgano de control debía observar todos los actos que se refirieran a la hacienda pública “cuando contraríen disposiciones legales y reglamentarias”, dijo ahora la Corte. El TAOF también omitió considerar el dictamen 57 emitido por la Procuración del Tesoro el 5 de marzo de 1992, según el cual “los vicios denunciados por el Tribunal de Cuentas ponían de manifiesto la ilegitimidad de las resoluciones observadas y justificaban la revocación de ellas por ser nulas”. Las observaciones legales que el Tribunal Arbitral de Obras Públicas no consideró fundamentan la revocación del fallo, “en particular, lo aducido respecto de la legitimidad de la renuncia a reclamar los gastos improductivos derivados de la extensión del plazo de obra, convenida entre las partes”. Las empresas habían admitido la validez de esa renuncia pero después la negaron. Esto no podía admitirse, ya que contrariaba “un acto anterior jurídicamente relevante y plenamente válido de las empresas interesadas”.

El estado de derecho

En su voto concurrente Fayt y Petracchi se remitieron a los fundamentos por los que, en 2002, aceptaron la apelación contra otro fallo del Tribunal Arbitral a favor del Grupo Meller. El derecho a la revisión judicial “constituye un imperativo del orden constitucional del que en definitiva depende la supervivencia misma del estado de derecho”, escribieron, con citas de numerosos fallos de la Corte Suprema de los Estados Unidos.

Si “la opción por la jurisdicción arbitral sólo puede ser ejercida por la contratista”, sólo para ella debería valer la “consiguiente renuncia a interponer recursos judiciales”. El régimen establecido “es voluntario para el contratista” pero “no lo es para el Estado Nacional, quien se ve compelido al arbitraje por su contraparte. En tales condiciones se trataría de un verdadero arbitraje obligatorio o forzoso, toda vez que una de las partes no puede eludirlo”. Según la doctrina nacional e internacional un arbitraje forzoso es “una jurisdicción de excepción”, cuyas decisiones “no pueden ser inmunes a la revisión judicial”. Por el contrario, tales fallos gozan de la autoridad de cosa juzgada “sólo hasta cierto punto y dentro de ciertos límites”, si los procedimientos se cumplen en forma regular y los jueces respetan los principios del debido proceso. Ni entonces ni ahora lo hicieron. Por haber rechazado la apelación y dispuesto el pago a Meller fueron acusados los miembros de la antigua mayoría automática de la Corte. Ese caso fue uno de los que se analizaron en el juicio político.

Sucia o limpia

El fallo apareció esta semana en la página de la Corte Suprema en Internet, donde lo descubrí mientras buscaba la resolución del caso “Sánchez E. B.”, comentado en un editorial de La Nación del sábado pasado. La Corte ordenó indemnizar a una abuela por el asesinato de su hija y de su nieta por fuerzas de la dictadura que dispararon a la pelvis de la mujer embarazada. La Nación equipara ese asesinato de una criatura a término para nacer con un aborto realizado en forma voluntaria por la madre al comenzar el embarazo. Pero el primer fallo que aparecía en la página de la Corte no era éste sino el caratulado “Eaca S.A. –Sideco Americana S.A.S.A.C.I.I.F.F.– Saiuge Argentina c/Dirección Nacional de Vialidad”. Me llamó la atención porque ése es uno de los casos que estudié hace quince años en mi libro Robo para la Corona, como paradigmático del modo en que las grandes constructoras exprimieron el erario público. Consultados para esta nota, los jueces Ricardo Lorenzetti, Raúl Zaffaroni y Carmen Argibay se asombraron y dijeron que no tenían presente la composición accionaria de las empresas. La ejecución del laudo del Tribunal Arbitral de Obras Públicas ya había sido suspendida por la Corte el 14 de octubre de 2004, cuando aún la integraba Antonio Boggiano, pero recién el 12 de junio de este año fue revocado. Las opiniones estarán como de costumbre divididas: habrá quienes deploren una campaña sucia y quienes celebren la limpieza de los bolsones de corrupción que vaciaron el Estado y empobrecieron a la sociedad. Todo es según el color del cristal con que se mire.

Las pruebas del expediente: Maurizio Macri, no Franco, reclama a Dromi la compensación que negó la Corte.