Por Martin Lousteau,
Gustavo Lopetegui
y Javier Pereira (*)

La sanción de un nuevo régimen de coparticipación no es sólo un mandato constitucional incumplido, sino que aparece reiteradamente en la lista de analistas locales y de los organismos internacionales de crédito como la más importante de las reformas estructurales, que nuestro país precisa aún llevar a cabo. No cabe duda de que las relaciones fiscales federales en la Argentina requieren mejoras sustantivas, pero no parece que el camino indicado sea el de diseñar alteraciones drásticas de los esquemas existentes. Nuestra historia más reciente contiene ejemplos de lo nociva que puede resultar la temeridad al encarar cambios institucionales de magnitud.
Por ello, es importante no sólo poner en contexto el celo con el que se suele insistir en la necesidad de una reforma sustantiva de la coparticipación, sino cuál es el margen aceptable y viable para efectuar ciertos cambios que resultan imprescindibles. La exigencia de modificación del régimen hoy vigente reconoce múltiples justificaciones, pero sólo algunas de ellas continúan siendo válidas. Es cierto que la Ley 23.548 nació como transitoria y acarrea defectos de origen así también como problemas debidos a las alteraciones ad hoc que ha sufrido a través del tiempo. Sin embargo, las recomendaciones técnicas que en su diagnóstico hacen hincapié en una irresponsabilidad fiscal general por parte de las provincias parecen responder a una lógica prejuiciosa o desactualizada.
Durante los ‘90 varios países emergentes realizaron reformas estructurales que tenían, entre otros fines, el de sanear sus respectivas situaciones fiscales. Es el caso de iniciativas tales como privatizar empresas públicas deficitarias o encarar reformas previsionales, senderos en los que la Argentina avanzó más que ningún otro. A pesar de ello, en lugar de mejorar, los problemas fiscales en nuestro país se agravaron. La lupa se trasladó así hacia otros ámbitos, principalmente el de las finanzas provinciales y con el mismo objetivo de ajuste. Resulta en ese sentido ilustrativo que la insistencia en realizar cambios de magnitud en federalismo fiscal de la Argentina no se repita en otras federaciones emergentes, tales como Brasil, India, Rusia o México.
Antes que la falta de reforma en las relaciones fiscales intergubernamentales, gran parte de la responsabilidad por el resultado fiscal consolidado parece radicar en la reforma previsional de 1994.
Si se pretende llevar a cabo una reforma seria y perdurable de la coparticipación, la discusión previsional no puede estar ausente. La misma es crucial por dos motivos distintos. En primer lugar, la fuente principal de modificaciones al esquema actual de coparticipación y que lo ha transformado en un verdadero laberinto es el déficit previsional. En segundo lugar, porque el hecho de que tanto el sistema nacional de previsión (con sus beneficiarios repartidos en todo el país) como los distintos regímenes provinciales (transferidos o no) estén financiados fuertemente por rentas generales (detracciones directas o indirectas de la coparticipación) implica una importante redistribución entre jurisdicciones.
Para analizar la justicia del reparto de recursos entre provincias no sólo debe prestarse atención a los implementados mediante la Ley 23.548 de coparticipación sino también a otras transferencias pecuniarias y al impacto de la redistribución previsional. Al incorporar todos estos elementos en el análisis es posible ver que el reparto actual es bastante razonable y que las diferencias menores que restan podrían ser subsanadas sin mayores problemas. Este resultado no debería llamar la atención: si bien el mecanismo final es excesivamente intrincado y poco transparente, el proceso de negociación política por recursos debe llevar –por definición– a un reparto aceptable. Este enfoque elimina uno de los principales focos de conflicto para sancionar un nuevo régimen de coparticipación. La mayoría de las propuestas técnicas suelen insistir con la necesidad de descentralizar el cobro de tributos y de modificar los coeficientes de distribución entre provincias. Ahí yace su principal error y su cuota de responsabilidad en la falta de avances en la materia: dichas medidas alterarían la masa de recursos de cada provincia, por lo que la discusión se traba inclusive antes de comenzar.
En la coyuntura social, económica y política actual es prioritario garantizar a cada provincia los mismos recursos que recibe en la actualidad. Es posible realizar esto asegurando al mismo tiempo la modificación de los incentivos, las reglas generales y los procesos de decisión. En una federación, las partes más pobres están en su derecho de exigir solidaridad, pero las más ricas también lo están al pretender asegurar que las transferencias lleguen a su destino final: el ciudadano. Pero ello requiere destrabar la discusión actual y sentar las bases para generar comportamientos adecuados, compatibles con el objetivo deseado.
La asimetría continúa siendo uno de los grandes problemas de la Argentina, y tiene como una de sus manifestaciones más importantes un Estado con niveles de profundidad disímiles que no consigue garantizar algunos derechos básicos para todos sus habitantes. La coparticipación es clave, ya que a través de este mecanismo se financia más de la mitad de las erogaciones de las provincias, responsables primarias de la provisión de bienes básicos como la salud, la educación, la Justicia y la seguridad. No hay ya tiempo para perder.

(*) Las ideas expresadas en este artículo forman parte del libro “Hacia un federalismo solidario”, de próxima aparición.