Por Matías Pon *

Cuando se analizan temas fiscales, como la aparición de déficit o de deudas públicas, debe adoptarse una perspectiva histórica. Así se evitan diagnósticos errados, como los que cargan la responsabilidad en factores coyunturales o internos de cada provincia. Por ejemplo, la mala gestión, falta de incentivos, falencias institucionales. Una mirada retrospectiva muestra que en los últimos 40 años, los estados provinciales han tenido constantes déficit presupuestarios, en una proporción del 6,8 de los gastos como promedio entre 1959 y 2000. En ese lapso, sólo en 4 años hubo superávit, en 2 equilibrio presupuestario y en los 35 años restantes déficit. De manera que los déficit fiscales provinciales no son exclusivos de los ‘90, sino un fenómeno con una notable continuidad histórica. Lo que sí es una novedad es el endeudamiento de las provincias como problema importante, que aparece recién en la década del 90. El factor que lo genera es la forma de financiamiento de los déficit provinciales, que varía sustancialmente a partir del régimen de convertibilidad.
Antes, se utilizaban dos procedimientos para cubrir los déficit. El primero era un financiamiento interno de corto plazo por la vía de atrasos en los pagos con proveedores, contratistas y empleados públicos. Correspondía a épocas de inflación y era beneficioso para las provincias que licuaban los pagos que se posponían. El otro instrumento utilizado por las provincias fueron los créditos de sus bancos provinciales de corto y largo plazo. A su vez, estos préstamos se financiaban principalmente con el Banco Central, lo que constituía una suerte de “coparticipación de hecho” de la emisión monetaria de que hacía uso el Estado nacional. Al desaparecer los bancos provinciales con su privatización se extinguió esta forma de financiamiento. El proceso de extinción fue escalonado. Tuvo como impulso inicial la limitación de los redescuentos y giros en descubierto por parte del Banco Central a los bancos provinciales en 1990 y su eliminación definitiva con la convertibilidad.
La combinación de la vulnerabilidad propia de los bancos provinciales, de la decisión política nacional de impulsar las privatizaciones en todo el sector público, del financiamiento de los organismos internacionales para estos procesos y de la crisis externa marcaron el tono y los tiempos del proceso de privatización del sector público provincial financiero.
A fines de la década del 90 los cambios eran profundos: la mayoría de los bancos públicos provinciales se habían privatizado (17 en total que incluyen: 3 re-estatizaciones, 1 re-privatización posterior y 1 cierre ordenado por el Banco Central) o estaban en vías de serlo (en 3 provincias se sancionaron leyes de privatización que esperan el momento oportuno para instrumentarse). Los restantes bancos languidecen y no son aptos para respaldar a los estados provinciales debido a las nuevas reglas de juego.
Así, la convertibilidad al establecer un límite férreo al financiamiento monetario de los déficit fiscales tanto nacionales como provinciales, obturó la forma de financiamiento de los déficit provinciales de los 30 años precedentes: licuación inflacionaria de deuda flotante y “coparticipación de hecho” de la emisión monetaria por la vía de los bancos provinciales.
En esas condiciones, los estados provinciales apelaron a otros instrumentos de financiamiento privados y externos como créditos con entidades financieras privadas y la colocación de títulos públicos a tasas fija y flotante, ambos con garantía de coparticipación. Asimismo emitieron bonos compulsivos en menor medida.
Esta nueva forma de financiamiento de los déficit va a impactar en tres aspectos: primero, en el crecimiento de la carga del servicio de la deuda sobre los presupuestos provinciales; segundo, va a provocar un crecimiento exponencial de la deuda en términos absolutos: de 5000 millones estimados para 1991 se pasó a 30.000 millones en 2001 (sin incluir la deuda flotante); tercero, en la composición de la deuda provincial, ya que ahora la deuda con bancos (principalmente privados) y títulos públicos representaban más del 70 por ciento del stock de deuda a fines del 2001, seguidos por la de los organismos internacionales.
De esta manera, al suprimir la “carga” que representaban los bancos para las provincias, desapareció una forma de financiamiento que mantenía la deuda acotada, al tiempo que se la reemplazó por otra que realimentó en endeudamiento provincial sin límites. Así, déficit fiscal y endeudamiento provincial constituyen en los ‘90 un círculo vicioso. Esta no es una solución aceptable y menos aún viable en la actual situación financiera argentina. Por cierto, la solución de fondo pasa por la reactivación económica, la reforma fiscal y una estrategia de desarrollo autónoma, donde la creación de bancos estatales regionales o provinciales puede ser uno de los puntos de una agenda para el fortalecimiento de las provincias.

* Economista.