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Los impuestos no pueden ser analizados en forma aislada del sistema fiscal que los contiene, ni la estructura económica sobre la que se montan. Tampoco es posible desestimar que la orientación y las normas básicas que definen los sistemas fiscales en cada país reflejan y armonizan los intereses de quienes detentan el poder económico. Por lo tanto, la existencia de un impuesto con un diseño progresivo donde pagan los sectores de mayores ingresos con tasas que aumentan a medida que mejoran las rentas, no garantiza una mejora en la distribución del ingreso. En todos los países de América latina, a excepción de Perú, el impuesto a la renta personal, denominado Impuesto a las Ganancias del trabajo personal en Argentina, es claramente progresivo. Sin embargo, esa herramienta posee un magro efecto redistributivo. Esa situación responde a distintos factores, como el escaso peso de Ganancias en la estructura tributaria, debido a la extensión del empleo en condiciones precarias y la resistencia de los sectores dominantes para modificar el sistema fiscal.

Los impuestos a la renta –personas y sociedades– en los distintos países de la región se caracterizan por su poca relevancia en la recaudación total. Ese rasgo combina la existencia de esquemas con altas tasas para las empresas y bajas para los individuos, la reducción de las bases imponibles, elevados niveles de evasión y abundantes exenciones, incentivos y deducciones legales injustificadas. Además, como la mayoría de los asalariados recibe ingresos por debajo del nivel mínimo imponible vigente en las legislaciones latinoamericanas, el impuesto a la renta del trabajo personal solo alcanza a un grupo minoritario de individuos que no supera el 10 por ciento de la población económicamente activa.

En términos del PIB, en Latinoamérica los ingresos que producen los impuestos a la renta personal y societaria no superan el 5,0 por ciento, mientras que en las economías avanzadas ascienden al 12,5 por ciento. Las diferencias se profundizan cuando se observa que las empresas contabilizan en Latinoamérica alrededor del 70 por ciento de los ingresos tributarios generados por dicho tributo. El impuesto que está en la superficie del reclamo de la CGT representa en América latina 1,6 puntos del PIB, o el 8,5 por ciento del total recaudado, y en los países desarrollados reporta 8,9 puntos porcentuales del Producto, o el 25,4 por ciento de la recaudación.

Los datos de la Cepal y la OCDE muestran que en los países desarrollados por cada peso que ingresa al fisco de Impuesto a las Ganancias a las personas físicas se recaudan 40 centavos provenientes de las sociedades, mientras que para el promedio de América latina por cada peso de renta personal se ingresan 2,2 pesos de renta societaria. Sin embargo, de ese escenario no se desprende que los países de la región deben reducir sus esfuerzos para que las empresas locales y extranjeras paguen los impuestos correspondientes, ya que la región recauda menos impuestos en términos del PIB provenientes de las sociedades que los países de la Unión Europea. Por el contrario, esos datos evidencian que los ingresos provenientes de la renta personal son hasta 10 veces más bajos que los que recaudan Australia y Canadá.

Al mismo tiempo, algunos especialistas consideran que, si bien es necesario gravar a las empresas, basarse en esos tributos es regresivo para el resto de la población ya que, además de pagar pocos impuestos, las compañías pueden precalcular su pago y compensarlo parcialmente aumentando el precio de sus productos. Al mismo tiempo, los niveles de pobreza, informalidad laboral y desempleo en la región erosionan la capacidad de las administraciones tributarias para cobrar impuestos sobre la renta personal. Sin embargo, los niveles de concentración del ingreso reflejan que existe un grupo de individuos que deberían pagar más tributos.

En “Imposición a la renta personal y equidad en América Latina”, un documento publicado en abril, los especialistas en temas tributarios de Cepal, Juan Carlos Gómez Sabaini, Juan Pablo Jiménez y Darío Rossignolo, sostienen que la posibilidad de incrementar la relevancia del impuesto a la renta de las personas físicas en la región “está condicionada por tres factores fundamentales: la reducida tasa marginal máxima aplicada en el promedio de los países, la estrecha base imponible por la existencia de un alto nivel de deducciones y exenciones que deja fuera del gravamen a una cantidad importante de ingresos y los altos niveles de evasión y morosidad que se observan en casi todos los países”.

1. Reducción de las tasas legales del impuesto a la renta: Actualmente las tasas promedio del impuesto a la renta personal son un 55 por ciento del nivel existente en 1980. La progresividad de ese tributo se vio afectada a partir de la reducción en las tasas máximas de un promedio de 49,5 al 28,0 por ciento con la mayoría de los países dentro de un rango entre 25 y 35 por ciento. En los países desarrollados también se registró una tendencia similar pero las tasas máximas solo bajaron de 53 al 43 por ciento. Por su parte, el impuesto a la renta de las sociedades oscila entre el 25 y 30 por ciento en ambas regiones, Estados Unidos es la excepción con una tasa de 35 por ciento. Las pérdidas de ingresos que generaron esas modificaciones, junto con otras como la significativa reducción de los impuestos al comercio exterior, impulsadas por el recetario de buenas prácticas neoliberales fueron “compensadas” con la proliferación de impuestos regresivos como el IVA.

El investigador del Cidob de Barcelona, Iñigo Macías-Aymar, advierte que si bien las alícuotas aumentan en función de los ingresos, en la práctica eso no se cumple. “Aunque el tipo medio de tributación de la renta oscila entre el 17,5 por ciento para las rentas más bajas y el 28,6 por ciento para los individuos más ricos, al final se estima que la presión tributaria a la que hacen frente estos últimos no sobrepasa el 8 por ciento. Para explicar este fenómeno hay que reconocer la capacidad y habilidad que presentan los grupos de mayor renta para eludir sus compromisos fiscales”, sostiene Macías-Aymar.

2. Estrechez de las bases imponibles del Impuesto a las Ganancias del trabajo personal: En el promedio de América latina el impuesto se empieza a aplicar cuando se alcanza un ingreso de 1,5 veces el nivel del PIB per cápita a la tasa más baja del 10 por ciento, en Europa occidental el gravamen se tributa a partir de 0,3 por ciento del PIB per cápita y en Estados Unidos a partir del 0,2 por ciento de ese indicador.

“En gran medida, esta diferencia en el ingreso gravable para aplicar la alícuota mínima del impuesto en las distintas regiones se encuentra justificada por la diferencia en los niveles del ingresos per cápita entre las distintas regiones indicadas y por la necesidad de dejar fuera del gravamen a un nivel de ingreso que considere valores de subsistencia familiar”, explican los economistas cepalinos, quienes encuentran más difícil justificar el monto a partir del cual se comienza a aplicar la tasa máxima.

Mientras que en los países desarrollados la alícuota más elevada se aplica a partir de 3 o 4 veces el PIB per cápita, en los países latinoamericanos el máximo se cobra a partir de 10 veces el ingreso per cápita. Vale recordar que en América latina esas tasas máximas son significativamente más bajas que en Europa o Estados Unidos.

La mayor parte del impuesto sobre la renta de las personas proviene de los ingresos de los asalariados formalizados en relación de dependencia vía retención en la fuente. Esa situación convive con el segundo elemento que erosiona la cantidad de personas alcanzadas por el ingreso: las exenciones impositivas y beneficios tributarios como los tratamientos preferenciales que reciben las colocaciones financieras, dividendos, intereses de títulos públicos, beneficios de fondos de inversión, ganancias de capital en bienes inmuebles y acciones en la gran mayoría de los países de la región. Sabaini, Jiménez y Rossignolo sostienen que esos beneficios impulsados en los años ’80 y ’90 “no solo no permitieron parar la fuga de capitales, aumentar los niveles de inversión extranjera y actividad en la región, sino que fueron aprovechados por personas y empresas para aumentar su tasa de retorno mediante la reducción del costo que implica el pago de determinados impuestos”. Los denominados gastos tributarios son “bajos” en países como Argentina y Brasil, pero tienen una gran relevancia en México, Ecuador o Guatemala.

3. Elevado nivel de incumplimiento tributario por evasión impositiva y morosidad: Según advierten esos investigadores en otro documento de la Cepal, “aun cuando los sistemas impositivos en los países de la región tuvieran un diseño teórico que persigue un determinado impacto redistributivo con impuestos a la renta que graven la totalidad de los ingresos a tasas progresivas, si en la práctica los niveles de evasión, elusión y morosidad son elevados, entonces se modifica el impacto distributivo buscado por la legislación tributaria. Esto afecta tanto la equidad horizontal, donde individuos con la misma capacidad de pago no afrontan la misma carga tributaria, como la equidad vertical, ya que personas con mayor capacidad contributiva tienen más oportunidades de acceder a estrategias de evasión y elusión fiscal”.

En ese documento, los investigadores estiman que las tasas de evasión para personas físicas y sociedades en la región ocilan en un rango entre 40 y 65 por ciento. Un primer grupo está compuesto por Ecuador y Guatemala, que exhiben una evasión muy elevada (cercana al 65 por ciento); en una situación intermedia se ubican Argentina, Chile y Perú, con una tasa menor (levemente por debajo de 50 por ciento), y un tercer grupo lo conforman El Salvador y México (41 y 45 por ciento, respectivamente).

Aun con las limitaciones que exhiben los Impuestos a las Ganancias del trabajo personal para reducir la desigualdad en los países en desarrollo, su presencia en los sistemas fiscales es imprescindible. Los economistas de la universidad de Toronto Richard Bird y Eric Zolt sostienen que si bien “el impuesto a la renta personal no puede nivelar las inequidades distributivas, un diseño apropiado del mismo puede evitar que dichas desigualdades se incrementen. A pesar de las muchas críticas al gravamen, el impuesto a la renta personal es probablemente el único elemento significativo de progresividad que puede ser encontrado en la mayoría de los sistemas tributarios modernos”

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