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En la Argentina, desde el 2003 a la fecha, se ha avanzado en la tarea de reconstruir la industria nacional devastada por la aplicación de las recetas neoliberales. Esta centralidad de la tecnología en las políticas del Estado tiene como uno de sus elementos más notorios la recuperación de la empresa YPF en mayo de 2012, como parte del objetivo de alcanzar la soberanía hidrocarburífera (ley nacional 26.741). A tono con este nuevo panorama la Nación y la Ofephi (Organización Federal de Estados Productores Hidrocarburíferos) firman en agosto de ese año el Pacto Federal de Hidrocarburos. Por ello, en el artículo primero de este acuerdo sostiene que el principio rector de las políticas públicas para el sector será “el autoabastecimiento de petróleo y gas mediante la aplicación del criterio de máximo desarrollo de las cuencas, a través de métodos convencionales y no convencionales de producción”.

El país tiene una larga historia de explotación de yacimientos petrolíferos. Sin embargo, el panorama actual caracterizado por la conjunción de la declinación productiva de los yacimientos tradicionales y la creciente demanda energética volvió imprescindible la búsqueda de nuevos horizontes para la extracción de petróleo y gas. Desde la difusión en 2011 de un informe de la EIA (Energy Information Agency, Estados Unidos), en donde se señalaba la situación privilegiada de la Argentina en términos de importantes recursos de gas y petróleo no convencionales, hemos visto que definiciones como shale gas, shale oil, tight gas o fracking se han vuelto familiares para la mayoría de la población. En particular ha recibido un singular protagonismo la técnica de estimulación de formaciones conocida como fractura hidráulica, la que es imprescindible para poder explotar económicamente los yacimientos no convencionales de petróleo y gas.

Un proceso tecnológico ya maduro, aplicado desde fines de la década de 1940 en los Estados Unidos, la fractura hidráulica (fracking) ha alcanzado tal notoriedad pública a raíz de los cuestionamientos realizados por organizaciones ambientalistas y diversas asambleas ciudadanas. Estos sectores entienden que el uso de la fractura hidráulica trae consigo riesgos significativos para la salud humana y el ambiente, en particular por el uso durante el proceso de elevados volúmenes de agua y por la probabilidad de contaminación de acuíferos debido a la presencia en el fluido de fractura de productos químicos considerados perniciosos. Más allá de la existencia de estas manifestaciones críticas y de su mayor o menor seriedad argumental, el papel del Estado como ámbito de evaluación y regulación de esta técnica extractiva se torna imprescindible.

A la fecha han sido perforados en la formación Vaca Muerta alrededor de 300 pozos no convencionales, sin otro marco regulatorio específico que el decreto 1483, signado oportunamente por el gobernador de Neuquén Jorge Sapag en agosto de 2012. Este decreto establece como objetivo principal reglamentar las pautas ambientales a cumplimentar por las empresas operadoras. En este marco, la norma persigue conciliar la legítima demanda de recursos energéticos de la provincia y el país con el resguardo y conservación de los recursos hídricos, en particular fijando aquellas prevenciones y medidas necesarias que aseguren la aptitud y abastecimiento del recurso agua para las poblaciones y la naturaleza autóctona. Para ello, en su parte resolutiva, el decreto prohíbe el uso de aguas provenientes de acuíferos en las tareas de perforación y terminación de pozos. Asimismo, en lo atinente al agua de retorno (flowback) prescribe que el informe ambiental de pozos deberá contar con la descripción y proceso del sistema de tratamiento utilizado.

Además, el informe ambiental deberá incluir una declaración jurada con la composición de los fluidos de fractura y con la hoja de seguridad de cada producto utilizado. Se toma en la norma provincial, como referencia para los aditivos químicos utilizados en la fracturación hidráulica, la ley nacional 24.051 (tratamiento de residuos peligrosos) y su reglamentación.

A fines de marzo de este año el Poder Ejecutivo provincial ha remitido a la Legislatura un proyecto de ley de Protección Ambiental para la Exploración y Explotación de Reservorios no convencionales.

Es un paso muy importante dotar a la provincia de una norma con la mayor jerarquía legal posible. No obstante, es menester realizar algunas observaciones respecto del proyecto presentado, ya que mantiene en sus líneas esenciales las virtudes y falencias del decreto 1483. Así, el marco de referencia de la normativa no avanza más allá de los límites cubiertos anteriormente por el decreto. En tal sentido, los ejes temáticos del proyecto son:

1. El recurso agua y las condiciones a cumplimentarse para su manejo por parte de las compañías operadoras (artículos 6 al 10).

2. Análisis y tratamientos del agua de retorno (artículos 10 al 14).

3. El uso por parte de las compañías de las buenas prácticas de la industria.

4. Usos y condiciones requeridas a los aditivos químicos incorporados en los fluidos de fractura (artículos 17 y 18).

Asimismo, se establece la figura de la licencia ambiental y la aprobación de un informe ambiental previo como los mecanismos a cumplimentar por las empresas operadoras (artículos 3 al 5), en condiciones similares –aunque más detalladas– a lo estipulado por el decreto. La realización de un análisis de riesgo ambiental no se considera obligatoria, a menos que explícitamente sea solicitado por la autoridad de aplicación.

La confección de una norma requiere compatibilizar su contenido con el estado del arte existente, tanto legal como técnico. En este sentido, el análisis de lo realizado hasta el momento por el país con mayor desarrollo en hidrocarburos no convencionales en el mundo se convierte en una instancia clave. Los Estados Unidos cuentan con un desigual sistema de regulación estatal. La carencia de una legislación federal (los republicanos han frenado hasta la fecha en el Congreso las propuestas presentadas al respecto) ha sido cubierta parcialmente por una desigual estructura jurídica en los distintos estados de la Unión. Por caso, Texas posee requisitos muy laxos, al estilo market-friendly. Por otra parte, en aquellos estados con regulaciones más exigentes (Illinois, por caso) el enfoque es sistémico ya que se tipifican y controlan todos los elementos constituyentes del proceso de explotación de los hidrocarburos no convencionales. De esta manera, se incluyen en el cuerpo de la norma los requisitos para la preparación de la locación en donde se llevarán a cabo las operaciones, se consignan las condiciones a reunir en las etapas de perforación y terminación de los pozos, en el análisis del ciclo del agua en su totalidad y los procedimientos permitidos durante el abandono de los pozos. Por ejemplo, la ley vigente en Illinois, aprobada en junio de 2013, estipula restricciones de diversa índole. Algunas de ellas son: fija la distancia mínima de un pozo respecto de edificaciones o de cursos de agua; consigna la divulgación obligatoria de los químicos usados como aditivos en los fluidos de fractura, individualizados tanto por la hoja de seguridad del producto como por su número CAS (Chemical Abstract Number, un número que identifica sin ambigüedad al químico utilizado); establece la presentación de un plan integral para el manejo, almacenamiento, transporte y deposición del agua de retorno, incluyendo las características de los pozos sumideros a utilizar; requiere la elaboración de un plan de seguridad para los trabajadores presentes en el área de locación; tipifica las condiciones generales de entubamiento y cementación de los pozos; solicita la realización de ensayos técnicos previos al inicio del proceso de fracturación hidráulica; dispone la elaboración de protocolos a fin de analizar la emergencia de riesgos por sismicidad inducida.

El proyecto ingresado en la Legislatura neuquina no tiene la integralidad de la ley de Illinois, considerada por muchos sectores como la más avanzada de todo Estados Unidos. Tampoco se infiere de la iniciativa una correspondencia con los procedimientos establecidos por la metodología de análisis de riesgos. Por caso, en la literatura especializada se considera que los riesgos para la salud y el ambiente deben ser individualizados, evaluados y gestionados incorporando seis áreas de análisis:

a. Asentamiento de la locación para el pozo y la preparación para las tareas de perforación.

b. Actividades de perforación.

c. Etapas de fracturación y terminación del pozo.

d. Operación y producción del pozo.

e. Ciclo completo del agua.

f. Otras actividades.

También se incluye en este tipo de enfoques el análisis de aquellos factores externos (sociales, culturales, políticos y económicos) que puedan influir en la gestión de riesgos. De lo anteriormente expuesto se infiere la necesidad de mejorar el proyecto de ley, incorporando aquellas variables hasta ahora ausentes. Queda una cuestión no menos importante. Los proyectos tecnológicos contemporáneos requieren para su puesta en práctica de una licencia social. Sería una buena oportunidad aprovechar esta instancia para que voces de la sociedad civil se incorporen al debate. La participación del mayor número de actores posible puede contribuir de manera efectiva a la confección de una ley que sea realmente el marco adecuado para la protección de la salud humana y el medio ambiente

* Ingeniero en Petróleo, Facultad de Ingeniería, Universidad Nacional del Comahue.