En los años ’60, Cardoso y Faletto desarrollaron un concepto, el de adherencia, que resulta de suma utilidad para caracterizar la situación de la Ciudad al cabo de seis años de gestión de Mauricio Macri. La idea es la siguiente: adherencia es la adopción acrítica de políticas marcadas por las tendencias económicas dominantes en el contexto mundial o nacional –según el caso– y provocada por una incapacidad, o falta de autonomía, de quienes toman las decisiones para fijar las políticas más convenientes según una estrategia propia. El contexto mundial o nacional sobredetermina, entonces, de antemano las opciones de un país, provincia o ciudad y reduce sus alternativas.

Las gestiones de la Ciudad de Buenos Aires a partir de 1996, cuando se eligió por primera vez al jefe de Gobierno, con distintos matices, priorizaron el afianzamiento de la autonomía fiscal y financiera como un medio para que la Ciudad pudiera fijar su agenda política con independencia del gobierno nacional.

Para esa estrategia, la Ciudad, a diferencia del resto de las provincias, siempre contó con un activo estructural como lo es que más del 90 por ciento de sus recursos provienen de la recaudación propia; contra eso estaba el fuerte endeudamiento heredado de las gestiones menemistas en la Ciudad con anterioridad a la autonomía, el desfinanciamiento de los servicios de educación y salud transferidos, y el fuerte déficit fiscal recibido en 1996.

Así, hasta la asunción de Macri en 2007, la política general y, en particular, las políticas financieras y fiscales en la Ciudad lograron trabajosamente y en medio de un contexto macro dramático, como lo fue la crisis de la convertibilidad y el estallido de 2001, afianzar la capacidad autónoma del GCBA de fijar políticas.

Los pilares de esa estrategia fueron la administración en un marco de superávit fiscal, la cancelación neta de deuda y desendeudamiento progresivo de la Ciudad y la negociación financiera sin default en medio de la crisis. Todas estas medidas estuvieron orientadas a que la Ciudad pudiera destinar proporcionalmente cada vez menos recursos al pago de intereses de la deuda y a gastos rígidos, y cada vez más al gasto en inversión en infraestructura productiva (expansión de la red subterránea) y social (salud, educación).

Al inicio de 2008, la Ciudad estaba fuertemente desendeudada, con la mejor historia crediticia, sin default, con picos de asignación de gasto público a inversión en infraestructura (logrados, naturalmente, a partir de 2004/2005 con la salida de la crisis del 2001).

Autonomía, por oposición a adherencia, se pudo leer en esa época como desendeudamiento, mientras los gobiernos nacionales previos a 2003 se endeudaban; superávit fiscal frente a un contexto nacional de déficit; mantenimiento de la calificación crediticia frente al default; y fortalecimiento del gasto en infraestructura cuando a nivel nacional el Estado estaba todavía forzosamente ausente de la inversión pública.

A partir de 2003, el contexto nacional de crecimiento macro y fuerte aumento en los recursos era casi ideal para que el gobierno de Macri pudiera afianzar y potenciar todos los activos heredados de las gestiones anteriores que, en cambio, habían tenido que convivir con un contexto macroeconómico siempre crítico.

Sin ninguna necesidad, el gobierno de Macri retomó las peores tendencias de los gobiernos del menemismo en la Ciudad anteriores a 1996. Se expandió el gasto más superfluo y opaco en mayores costos de los servicios prestados por las tradicionales (y vinculadas) empresas contratistas de la Ciudad y se concentró el gasto en infraestructura en obra pública menor, más vinculada a mantenimiento que a grandes obras que tendieran a solucionar problemas endémicos en la Ciudad, como transporte (subte) e inundaciones.

Los recursos de 2013 superan en más de un 40 por ciento en valores reales a los de 2007, año previo al comienzo de la gestión macrista. A valores de hoy, el macrismo cuenta con 15 mil millones de pesos más para gestionar que los gobiernos precedentes. Pero, sin embargo, en este período de auge sin precedentes de los recursos disponibles se apeló sistemáticamente al déficit fiscal y al endeudamiento como recurso adicional, comprometiendo la gestión futura con el peso de intereses y amortizaciones de la nueva deuda contraída. El endeudamiento que se tomó no priorizó plazo, ni tasa, ni prudencia en cuanto a la influencia que el cambio en la situación del contexto económico pudiera tener en la capacidad de hacer frente a los compromisos asumidos por parte de la Ciudad, tampoco en las condiciones de transparencia de su contratación.

Hoy la Ciudad se encuentra fuertemente endeudada, con un cuadro de vencimientos de intereses y amortizaciones muy concentrado en el corto plazo y sin ninguna autonomía para enfrentar su situación financiera sin el recurso a nueva deuda tomada del modo que sea, en las condiciones que el mercado establezca en su momento.

Como se mencionó, no fue por producir un boom de infraestructura que se gestionó en medio de crónicos déficit fiscales y recurso al endeudamiento: el boom de recursos se destinó, en cambio, a aumentar fenomenalmente el gasto corriente en contratos de opaca administración, como el de recolección de residuos, y en una cuenta creciente de intereses de la deuda producto del irresponsable recurso a la emisión de nuevo endeudamiento.

Así, la Ciudad va camino a perder progresivamente la autonomía conseguida y a ser cada vez más dependiente del gobierno nacional de turno, como el resto de las provincias, sin capacidad de fijar una agenda independiente de políticas públicas, y con su situación fiscal y financiera a merced del contexto macroeconómico nacional y del financiero internacional.

Prácticamente en seis años el macrismo más que triplica en dólares la deuda que la Ciudad había generado en toda su historia anterior.

Dicho de otro modo, el gobierno de Macri, aun con un boom de recaudación, cerró todos sus años de gestión, menos 2010, con déficit primario y financiero, lo que se tradujo en deuda pero no en obras para la Ciudad.

Además, queda el análisis puntual de la pésima calidad de la gestión del endeudamiento por parte de la autoridad económica del GCBA y de la vulnerabilidad e incertidumbre que esto está produciendo en la trayectoria de las finanzas de la Ciudad. En efecto, se puede observar que además de crecer en tamaño, la deuda de la Ciudad acentúa fuertemente el peso del pasivo en dólares sobre el stock total de deuda.

Así, la carga de la deuda se puede ver tanto en el aumento de los vencimientos a corto plazo como en la concentración de vencimientos en moneda extranjera. Esto marca la gran irresponsabilidad de las autoridades económicas de la Ciudad a las que no les importó la oportunidad, el plazo, ni ahora tampoco las condiciones en las cuales se pactaba el endeudamiento futuro. Mientras el propio presidente del Banco Ciudad criticaba el atraso cambiario, su ministro de Hacienda se sumaba a la ola de provincias necesitadas de dinero fresco a cualquier precio que tomaron dinero con cláusula de ajuste dólar oficial más interés.

La Ciudad colocó en total a través de este mecanismo de ajuste (dollar linked) el equivalente a 900 millones de dólares desde octubre de 2012. El grado de vulnerabilidad al que esta desacertada política financiera somete a los ciudadanos de la Capital es absoluto. La recaudación en pesos de la Ciudad deberá afrontar el mayor costo en pesos de su innecesario y poco profesional endeudamiento y, al mismo tiempo, comienza a vislumbrarse la posibilidad de que la Ciudad no pueda hacer frente a los compromisos por intereses y amortizaciones si no cuenta con mercados financieros abiertos para sus necesidades. Esto es agravado por la concentración en el corto plazo de los vencimientos de la deuda, dada la desacertada política de toma de deuda desatendiendo un adecuado escalonamiento en el tiempo de los compromisos de pago.

Siguiendo la senda del desastre financiero, en junio de 2014 se aprueba una nueva ley de endeudamiento, por 890 millones de dólares, que muestra el efecto bola de nieve que está generando este adictivo e innecesario endeudamiento de la gestión macrista. Se ha generado una estructura de deuda de cortísimo plazo, con alta concentración en los ejercicios 2015 y 2017: entre 2014 y 2017, se deberá hacer frente a vencimientos de la deuda por un total de 1500 millones de dólares (1200 por amortizaciones y 300 por intereses).

Para poder cumplir con esa meta, la gestión de Macri está totalmente a merced de lo que los mercados financieros ofrezcan –sin ninguna capacidad de negociación– o de la asistencia del gobierno nacional. En seis años se ha desarticulado casi por completo la estrategia de autonomía de agenda política, y fortaleza financiera y fiscal

* Los autores se desempeñaron, respectivamente, como director de Relaciones con Organismos Multilaterales y director de Crédito Público del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, entre 1996 y 2007.

La Fundación Políticas Públicas, cuyo director ejecutivo es Aníbal Ibarra, se constituyó en la Ciudad de Buenos Aires en el año 2004 con el objeto de establecer un centro de pensamiento e investigación para el perfeccionamiento del Estado, con vistas a fortalecer la construcción de una sociedad moderna y democrática.