La nueva Ley de Hidrocarburos avanzó en la definición de un marco normativo del sector. Cash dialogó con el investigador del área de economía de la Flacso y del Conicet, Mariano Barrera, quien analizó los principales rasgos del proceso de desregulación y privatización de YPF concretados durante el gobierno de Carlos Menem y las decisiones tomadas en el sector durante las gestiones kirchneristas: la llamada Ley corta, la expropiación de YPF y esa Ley de Hidrocarburos. Barrera, quien acaba de publicar el libro La entrega de YPF, destacó las rupturas y continuidades de la política hidrocarburífera.

¿Cómo impactó la provincialización de los hidrocarburos sobre la lógica de producción del sector?

–Cuando se privatizó YPF, el argumento planteado para que las provincias apoyaran la privatización fue la federalización de los hidrocarburos. Era una demanda histórica, las provincias sostenían que eran las dueñas originales de los recursos. Esa disputa se había saldado con la reforma de 1949, cuando se convalidó que el Estado Nacional fuera el titular de los recursos. Cuando se dio el debate en el Parlamento en ocasión de la privatización de YPF, un solo legislador planteó la asimetría que esto conllevaría frente al capital oligopólico internacional. Con esto, las provincias fueron las encargadas de mantener o quitar la titularidad de las concesiones a las empresas privadas, decisión afianzada con la Ley Corta de 2006. Esta fragmentación del poder originó dos cuestiones.

¿Cuáles?

–Por un lado, una fricción entre los gobiernos provinciales y el Estado Nacional, ya que éste es el encargado de mantener el esquema de políticas energéticas en general. Por otro lado, un debilitamiento del poder nacional para negociar con las grandes empresas internacionales después de la renovación o quita de las concesiones. En la provincia de Neuquén, de 2007 a 2011 las regalías pasaron de significar el 44 por ciento del presupuesto provincial al 27 por ciento, lo que obligó a tener que hacer una reforma tributaria en la provincia para compensar esa caída. Esto marca la dependencia de las provincias respecto de los grandes capitales internacionales que explotan los hidrocarburos en el país.

Además, las provincias petroleras, en conjunto, aportan alrededor del 3 por ciento del PBI del país.

–Claro, el aporte al PBI es muy bajo. Hay, además, otro efecto no deseado: la descentralización no coopera con el desarrollo productivo local porque son extracciones primarias. La no absorción de empleo por parte de las actividades extractivas es compensada a través de los recursos o las regalías que pagan las empresas a las provincias, que utilizan al Estado para reducir la tasa de desempleo. Esto genera una relación perversa y cíclica.

¿En qué reside esa perversión?

–Cuando empieza a caer la producción, las empresas pagan menos regalías. Y como las provincias necesitan cada vez más esos recursos, ceden más beneficios a las compañías. Hay una relación de dependencia que también se ve en la minería, por ejemplo.

Una decisión en el marco de la desregulación fue la de compatibilizar el precio interno de los combustibles con el internacional. ¿Cómo impactó eso frente al objetivo actual de lograr el autoabastecimiento?

–El planteo del sector era que los precios se “regularían” a partir de la correspondencia entre el mercado doméstico y el mercado internacional. En momentos de exceso de oferta por mayor producción se iba a exportar, y cuando hubiera escasez se importaría. Automáticamente, la exposición al mercado internacional iba a regular el mercado doméstico. Se generarían “décadas de explotación prósperas”. Lo que no se previó era que la Argentina exportó a 20 dólares por barril y ahora está importando a 80 o 100 dólares por barril. Por ejemplo, a Repsol no le generaba un problema importar el petróleo a un costo elevado. Pero en términos macroeconómicos esto genera muchos prejuicios, no sólo porque esos precios se trasladan al mercado interno sino por la necesidad de contar con divisas para poder importar. Con ello, las empresas tendieron a concentrarse en la extracción de hidrocarburos y no en la búsqueda de nuevas reservas, fenómeno que se inició desde 1996, y no desde 2002, como plantean las empresas del sector.

¿La decisión de expropiar YPF en el año 2012 logró romper con la lógica privatizadora de los años ‘90?

–La expropiación rompió fuertemente esa dinámica porque cambió el esquema de la empresa. Mientras Repsol estuvo en la gerencia de la empresa, entre 1999 y 2011 giró al exterior alrededor del 97 por ciento de las utilidades generadas; en cambio la conducción actual redistribuyó utilidades por el 5 por ciento, lo demás lo volcó al mercado interno, además duplicó los proveedores locales y aumentó fuertemente no sólo las máquinas de exploración sino la cantidad de pozos. Eso lleva a un esquema de reservas más sustentable. Ahora, en términos de la dinámica del sector hidrocarburífero –más allá de YPF–, no cambió demasiado porque las empresas privadas siguen teniendo una curva de caída importante.

¿Entonces no fue una decisión suficiente?

–En los últimos años, luego de la estatización de YPF, se modificó el esquema de derechos de exportación y se pasó de un barril de 45 dólares a uno de 75 dólares para el mercado interno. En un contexto en el que el barril oscila entre 80 y 100 dólares, no se alcanzó el precio pleno internacional pero sí uno cercano. A pesar de estos incentivos, las empresas no expandieron la producción.

¿Qué sería necesario para revertirlo?

–La estrategia que queda es que las provincias y la Nación se coordinen para quitar las concesiones a las empresas que no inviertan, con más razón ahora que Argentina tiene una empresa con mayoría estatal. Pero perdura el conflicto entre la Nación y las provincias que no lograron articularse, más allá de la expropiación de YPF. Actualmente no está en debate quitar concesiones, pese a que sigue cayendo la producción privada. Si se observan las importaciones energéticas, tenían una curva similar a la del crecimiento del producto interno industrial, pero entre 2012 y 2013 el PIB industrial cayó y las importaciones aumentaron. Eso está marcando que la caída de la producción local es tan importante que, aun cuando la economía consume menos, se necesita importar más.

¿Por qué con una empresa con mayoría estatal se justifica más el quite de las concesiones a las empresas que no invierten?

–Porque en la actualidad YPF puede absorber esas concesiones. Hace cinco años, si quitaban una concesión debían dársela a otras empresas, que posiblemente administrarían los recursos de la misma forma. Ahora hay una firma estatal que puede hacerlo. Esa sería una forma de capitalizar a YPF, pero la línea de Miguel Galuccio es que YPF no se convierta en el actor más relevante.