Cuando, en febrero de 1977, el dictador Jorge Rafael Videla sancionó el decreto de la “Ley de Entidades Financieras” 21.526, el por entonces ministro de Economía y autor intelectual de la norma, José Alfredo Martínez de Hoz, fue premonitorio: “Tenemos la satisfacción de anunciarles la sanción y promulgación de una de las leyes más importantes que se han dictado. No sólo hasta ahora sino que podrán dictarse en el curso de la acción de este gobierno. Estamos introduciendo un cambio no sólo fundamental sino estructural en el sistema institucional jurídico financiero argentino. Va a significar una verdadera revolución en el campo financiero. Mucho más de lo que la gente hasta ahora puede creer y quizá más de lo que puede llegar a imaginar. Lo importante es que veamos el objetivo que se persigue y cómo se adecuan las necesidades económicas y sociales de la Argentina de 1976 hasta la Argentina del siglo XXI”.

Vale reconocer que Martínez de Hoz tuvo razón. Bien entrado el siglo XXI, la 21.526 sigue vigente y, en particular, fue la piedra basal para una de las transformaciones más profundas de la economía argentina. Abrió y consolidó la etapa de declinación productiva e industrial que los historiadores económicos denominan como de “valorización financiera e internacionalización del capital”. Sus consecuencias son conocidas: se abortó el proceso de industrialización y se reprimarizó la economía, con el consecuente deterioro del conjunto de los indicadores sociales, se extranjerizó la mayor parte de las principales empresas y el endeudamiento del sector público creció en forma exponencial.

Puede parecer notable que esta legislación sorteara incólume casi tres décadas de democracia, incluidas la peor crisis bancaria de la historia local en 2001 y la más reciente caída del muro de Wall Street.

La propuesta de “Ley de servicios financieros para el desarrollo económico y social”, que se discutió en comisión en Diputados, propone algunas transformaciones que pueden provocar efectos estructurales tan importantes como los de 1977, pero en sentido inverso.

El principal es el concebir a la actividad financiera como un servicio público. La ley de 1977 otorgó a los bancos una amplísima libertad, permitiendo realizar toda operatoria que no estuviese expresamente prohibida por la legislación. Libertad absoluta en la fijación de tasas de interés pasivas y activas, liberalización de todo el régimen de apertura de filiales, posibilidad de ser propietarias de acciones de otras entidades financieras. Fue una ley pensada para los bancos, no para los usuarios. Por eso la nueva legislación se propone como una ley de “servicios financieros” y no de “entidades”.

Que el servicio sea público no implica que no pueda ser provisto por entidades privadas con fines de lucro sino que la provisión debe realizarse bajo determinadas orientaciones generadas por el Estado. Hay razones para ello, no sólo porque una situación de parálisis del sistema financiero es hoy casi impensable sino porque, a diferencia de cualquier otra actividad económica, en el sistema financiero el dueño de un banco no opera con un capital que le pertenece sino con el capital de los depositantes. Los bancos captan el ahorro del público, por lo que el Estado está obligado a proteger esos ahorros y, luego, a orientarlos en un sentido de carácter social y no exclusivamente de mercado. Esto supone que, además de las normas prudenciales, deben agregarse regulaciones que favorezcan al conjunto del sistema productivo.

Por ello, el artículo 2º de la norma propuesta expresa: “Promover el acceso universal a los servicios financieros. Favorecer el ahorro nacional mediante servicios financieros acordes con las necesidades de los usuarios, proteger los ahorros colocados en las entidades financieras, en particular las correspondientes a los pequeños y medianos ahorristas, impulsar el financiamiento productivo general, en particular de las micro, pequeñas y medianas empresas nacionales. Promover el crédito destinado a satisfacer las necesidades de vivienda y consumo de las personas y grupos familiares. Alentar una distribución regional equitativa de la actividad financiera, preservar la estabilidad del sistema financiero”. En conjunto, orientar los servicios financieros para cubrir las necesidades de interés general. Concebir el sistema financiero a partir de las necesidades de los usuarios y no del negocio de los dueños de los bancos.

Lo que se propone, entonces, es orientar una porción mayor del crédito hacia las empresas más chicas y brindar servicios esenciales dirigidos hacia los sectores de menores ingresos, con un nivel máximo de comisiones o, en algunos casos, sin comisiones. También se agrega la creación de la Defensoría del Usuario de Servicios Financieros en el ámbito del Banco Central y la institución de un “Departamento de atención al usuario de servicios financieros” en cada banco. Se suma un código de conducta para las entidades.

Respecto de los riesgos de la extranjerización, se propone que el Banco Central de la República Argentina tenga en cuenta el origen del capital de las entidades, diferenciando entre nacionales y extranjeras en base a una definición precisa: aquella que tenga más de un 30 por ciento del capital de origen extranjero es extranjera. Luego se establecen restricciones para las extranjeras: se otorga al Poder Ejecutivo la facultad de autorización de nuevas entidades extranjeras, así como sobre la participación en el capital de otras entidades financieras y nuevas inversiones. Se restablece el criterio de reciprocidad con los países de origen, los que deben permitir el ingreso proporcional de entidades argentinas. Este criterio hoy no existe. La necesidad de esta regulación responde a que muchas entidades financieras son grandes corporaciones transnacionales que, por esto, tienen una diferencia competitiva con las locales. En segundo lugar, y en base a la publicidad engañosa anterior a la crisis de 2001, se obliga a las entidades financieras a informar en qué medida su matriz respalda sus transacciones locales. Todo este conjunto de medidas no es una originalidad del proyecto presentado sino una práctica en muchos países del mundo, como Brasil, Uruguay, Japón, Suecia y Noruega, entre otros.

Se proponen nuevos requisitos para autorizar nuevas filiales. El objetivo es ampliar la cobertura geográfica del sistema financiero. Evitar que las filiales se concentren en los principales centros urbanos y que se desatiendan las necesidades de aquellas localidades que no generan una masa crítica de negocios. En el presente hay miles de localidades que carecen de servicios financieros, lo que retroalimenta su atraso económico y social. La nueva propuesta de ley dice que el BCRA creará y administrará un fondo compensador con el aporte obligatorio de todas las entidades.

También se detalla que, tanto para las pymes como para los préstamos personales, las tasas activas no podrán exceder en un 5 por ciento (porcentaje, no puntos) a la tasa promedio ponderada del conjunto del sistema para estos segmentos, incluyendo a la banca oficial y a la cooperativa. Este cambio es radical porque en la actualidad las pymes y las personas padecen tasas confiscatorias, lo que representa una traba al desarrollo. El mercado financiero generó un sistema de “selección natural” en el que los más vulnerables tienen las peores condiciones.

Otro cambio con relación a las pymes es la obligatoriedad para que las entidades financieras destinen no menos de un 38 por ciento de su cartera a la financiación de las micro, pequeñas y medianas empresas, y un 2 por ciento a los microemprendimientos. El panorama del presente es que la mayor parte de los recursos que las entidades captan de la sociedad se destina a grandes corporaciones. Teniendo en cuenta que las pymes son las que más aportan a la generación del PIB y de puestos de trabajo, esta reorientación es quizá lo más sustancial de la propuesta

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