En esta época electoral es oportuno profundizar un debate sobre un aspecto de la matriz económica nacional, relativo a los recursos naturales y, en particular, al manejo de los hidrocarburos. Como punto de partida merece puntualizarse las habilitaciones y limitaciones impuestas por la última reforma constitucional que estableció que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.

En primer lugar, vale destacar que se ha otorgado jerarquía constitucional a los “recursos naturales” en tanto clase conceptual. En adelante, todo elemento de la naturaleza que reúna la configuración de “recurso natural” integrará el ámbito de regulación jurídica establecido en la Constitución. Entre ellos se destacan el agua y usos, el suelo y sus frutos, los minerales –incluidos los hidrocarburos–, el aire, los bosques y la biodiversidad.

En segundo término, al incluir dichos recursos bajo el concepto de “dominio originario” y someterlos a otras disposiciones de la reforma, se les ha adjudicado carácter de “públicos”, en tanto pertenecen a la soberanía del Estado, sea provincial o nacional. En virtud de ello, los poderes públicos quedan facultados para disponer de esos bienes en beneficio de toda la sociedad y legislar ampliamente para esos fines, lo cual no podrá ser modificado vía legislación. Pero ello no quiere decir que los recursos naturales pertenezcan necesariamente al “dominio público”, lo que los tornarían inalienables, imprescriptibles e inembargables. Esto es así en virtud de que esta figura no se adapta a los recursos naturales por ser limitada e inconducente al destino final de tales bienes: el beneficio del conjunto social.

En tercer lugar, la reforma también innovó en cuanto a pertenencia de los recursos naturales a favor de las provincias. Esta titularidad ha conducido a un protagonismo central de aquéllas en las decisiones sobre hidrocarburos y minería, actitud que no merecería reproche si no fuera por el hecho de que no se ha prestado la debida atención a otras estipulaciones de la reforma del ’94 que limitan y encauzan esa pertenencia, equilibrando facultades nacionales y provinciales.

En efecto, el nuevo artículo 41 establece dos disposiciones complementarias. Por un lado, que “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto (...) para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo”. Este precepto obliga al Estado a cuidar que el uso, extracción y disposición de cualquier recurso natural se realice con la especial visión de su sustentabilidad en el tiempo, de la adecuada relación entre las reservas y su explotación. Este deber ha sufrido un inquietante descuido y exige, por ende, una legislación nacional específica para cada recurso que encauce las decisiones provinciales.

Ese artículo 41 también impone que “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales”. Esta disposición –dirigida a las autoridades nacionales– complementa la anterior, en tanto el uso racional supone su cuidado para el provecho de toda la sociedad y, eventualmente, para su explotación. Por su parte, la nueva “cláusula del progreso humano” (artículo 75 inciso 19) prescribe que el Congreso nacional deberá “Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”. Esta disposición ha de ser interpretada en el contexto de un país con vastos recursos naturales, cuya diversidad y riqueza están extendidas por todo el territorio nacional, pero con efectos manifiestamente desiguales. Por ello, no parece razonable sostener que cada región aproveche para sí misma todo lo que le ha tocado en suerte, en tanto esta visión del “federalismo acotado” conspira contra la idea de Nación.

La Constitución otorgó al Congreso la facultad para sancionar leyes tutelares de estos derechos, a través de normas ambientales “que contengan los presupuestos mínimos de protección” (artículo 41, 3º párrafo), en tanto las provincias podrán incrementar la exigencia de tales estándares tuitivos. La normativa específica en este campo corresponde al Congreso nacional (artículo 75 inciso 12), pero está pendiente una ley general que encuadre y encauce la explotación respectiva, sin desmedro de las facultades provinciales de otorgar concesiones.

Estas facultades federales se refieren a la fijación de las siguientes políticas, en el área de hidrocarburos:

1. En materia de concesiones de exploración y explotación, lo atinente a las características mínimas sobre titularidad, plazos, medio ambiente, magnitudes de extracción, reposición de reservas y exportación de fluidos.

2. De precios a retribuir a los concesionarios, discriminando nuevas inversiones de riesgo en exploración, de explotación de recursos comprobados.

3. De cánones que recibirán las provincias –que ya no serán regalías sino derechos propios–, fijando bandas de porcentajes homogéneas para todo el país.

4. De la renta que corresponderá para la redistribución nacional.

5. Del control de información de reservas, producción, transporte y exportación.

6. Tributaria, concurrentemente con las provincias.

En suma, la reforma del ’94 ha previsto la redistribución de los beneficios de los recursos naturales entre todos los habitantes de la Nación, limitación que exige normas federales que enmarquen y brinden una razonable relación entre la titularidad de las provincias y el uso racional por el resto del país y las generaciones futuras

* Especialista en servicios públicos (UBA).

** Politólogo, magister en derecho administrativo y miembro del CARI.