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Un informe confidencial del Fondo Monetario Internacional sobre el desempeño de la Dirección General de Aduanas, al que accedió Página/12, revela algunos “secretos a voces” del comercio exterior argentino. Entre ellos, el elevado número de operaciones de triangulación de exportaciones de cerealeras y petroleras y el funcionamiento deficiente del sistema de selectividad MARIA. En contraste, se verifica un redundante control burocrático previo a los libramientos que parodia el viejo adagio sobre los administradores aduaneros, que “son eficientes controlando hormigas mientras dejan pasar un elefante”.
Durante la década del ‘90 la Aduana no estaba en la agenda de las preocupaciones de los organismos financieros internacionales. La ideología aperturista y los bajos aranceles se combinaban con la sobrevaluación del peso. El resultado fue una fiesta importadora donde la Aduana, antes que fuente de ingresos, era un estorbo. Pero con el nuevo modelo basado en la necesidad de exportar para generar divisas y con un mercado interno que, se supone, debería crecer protegido dentro del esquema arancelario del Mercosur, la Aduana pasó a tener un rol fundamental.
Como consecuencia de la aplicación de retenciones a las exportaciones, en 2002 los ingresos aduaneros pasaron a representar el 18,8 por ciento de los ingresos tributarios totales, contra sólo un 12,5 por ciento en 2001. Este porcentaje podría superar holgadamente el 20 por ciento en 2003. No es de extrañar que el FMI, siempre preocupado en los generación de recursos que puedan destinarse al pago de deuda, haya puesto la mira en el desempeño de la Aduana. Al fin y al cabo la historia argentina es rica en ejemplos de cómo los criollos se las ingeniaron para superar las restricciones que, en materia de comercio, intentaron imponerle las metrópolis. La historia oficial no suele recordar que la revolución de mayo tuvo a la cabeza de sus lemas “la libertad de comercio”. Desde entonces, muchas cosas han cambiado, menos las aceitadas mañas que en el comercio internacional exhiben los operadores locales.
En el memorando confidencial del Fondo Monetario “Modernización de la situación aduanera. Informe de situación”, que lleva la firma de James T. Walsh y Enrique Fanta, se realiza una detallada descripción del funcionamiento aduanero local. Entre las deficiencias detectadas se cuentan:
- La superposición de controles, a través de repetidas verificaciones sobre la misma información.
- Inspecciones físicas ineficaces.
- Excesiva dependencia de los programas de verificación a controles previos a los libramientos (aprobación de la operación) y deficiencias en el control posterior.
Los enviados del FMI reconsideraron el optimismo que, en informes anteriores, habían expresado sobre el funcionamiento del sistema MARIA. “El actual sistema de cumplimiento es ineficaz. Se basa en el cotejo de información almacenada en el sistema computarizado contra los datos que constan en la documentación en papel”, describe el memorando. Además, “el sistema de selectividad MARIA no produce resultados significativos, aun cuando se dispone la inspección de un elevado número de embarques”. Cuando se comparan los datos almacenados con los declarados, en función de la coincidencia o no, se puede pasar por los canales verde (sin verificación), naranja (control documental) o rojo (inspección física). Lo que llamó la atención del FMI fue que de las inspecciones físicas efectivamente realizadas eran muy pocas las irregularidades encontradas y sancionadas. Por ejemplo, en un período de ocho meses, en Buenos Aires y Ezeiza sólo el 1,2 y el 1,3 por ciento de los embarques que pasaron por el canal rojo registraron irregularidades. (Se trata además de los dos puntos de salida del país que más liberaciones por canal verde registran). Según el Fondo, de estos resultados pueden extraerse dos conclusiones: 1) quehay muy poco para encontrar porque los importadores están cumpliendo voluntariamente, o 2) que los sistemas de selectividad son ineficaces. La conclusión del organismo es que la DGA carece del conocimiento necesario de las operaciones que implican mayor riesgo.
El memorando del FMI advierte también sobre la detección de operaciones de triangulación, “especialmente de las (empresas) que exportan cereales y petróleo”. Las ventas detectadas son de exportaciones que “por ejemplo, salen directamente a Brasil pero que, según la documentación, fueron vendidas a una compañía de Uruguay. En ese caso, si la venta es a una empresa conexa y está subvalorada, se reduce el costo, tanto del derecho de exportación como del impuesto a las ganancias adeudado”, describe.
Entre las restantes falencias detectadas, que no son pocas en un resumen de 35 páginas, se destacan los problemas de auditoría, tanto sobre la valuación de los bienes como sobre la categoría arancelaria a la que realmente pertenecen, lo que permite no sólo pagar menos, sino, en muchos casos, eludir los controles que en determinadas categorías son obligatorios.
A los problemas de control se suman por último los de costos burocráticos, tanto para los operadores como para la administración pública. A pesar del aumento de ingresos aduaneros, durante 2002 las operaciones declaradas se redujeron en un tercio. Esto supuso lo que el FMI llama una “reducción de la eficiencia” medida en términos de declaraciones tramitadas por empleado, las que bajaron de 131 en 2001 a 72 en 2002.