Hoy comenzará a sesionar en Punta del Este la Décima Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas bajo el fuerte impacto de la nueva “Política de Defensa para el Hemisferio Occidental”, difundida el miércoles por el Pentágono. Su titular, Leon Panetta, sólo estará un día en el Uruguay, porque su prioridad es asistir a una conferencia de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (NATO). La buena noticia de ese documento, que según Panetta apunta a “mantener el liderazgo mundial” de su país, es que Estados Unidos se propone completar el retiro de Afganistán e Irak y anuncia que en defensa de la “vitalidad económica de Estados Unidos”, sus Fuerzas Armadas prestarán necesaria atención “a la región de Asia y el Pacífico”. La mala noticia es que, pese a ello, “en el hemisferio occidental procuraremos ser el socio predilecto en materia de seguridad”, afianzando alianzas bilaterales y multilaterales ya que “ningún país por sí mismo puede hacer frente a los desafíos multifacéticos y solapados que presenta el siglo XXI”. Este es el nuevo nombre de la doctrina de las nuevas amenazas, que Washington impulsó a comienzos del siglo y que implica el empleo de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior. Las tres leyes argentinas que lo prohíben, promulgadas por los presidentes Raúl Alfonsín, Carlos Menem y Fernando de la Rúa, están hoy bajo asedio estadounidense. Panetta fue designado en el Pentágono luego de dirigir la Agencia Central de Inteligencia, CIA, donde lo reemplazó el jefe de las fuerzas estadounidenses en Afganistán, general David H. Petraeus. Este enroque anticipaba la concepción que ahora se hace explícita. La nueva política propone que algunos “socios” de Estados Unidos se conviertan en “exportadores de la seguridad”. Pone como ejemplo a las “fuerzas de seguridad colombianas” que “están compartiendo sus conocimientos técnicos en los campos de aviación, antisecuestro y lucha contra el narcotráfico” con países que no identifica “del continente americano y de Africa” y a los “capacitadores salvadoreños” desplegados en Afganistán e Irak. En la introducción del documento, Panetta no oculta que esta propuesta responde “a nuestras circunstancias fiscales”, es decir al ahorro que significa para Estados Unidos que las fuerzas militares de otros países hagan cumplir en cualquier rincón del mundo la política del Pentágono. También postula “atender los problemas comunes a partir de una concepción común de las amenazas”. En Punta del Este se verá hasta qué punto existe tal comunidad conceptual.

Tareas políticas y policiales

En un capítulo dedicado a los “Desafíos a la gobernabilidad y el desarrollo”, el Pentágono incursiona en materias que no guardan relación con las instituciones de la Defensa, como los sistemas electorales y su posible manipulación (en indirecta alusión a los comicios de ayer en Venezuela, donde la oposición preparaba un escenario de denuncias si su candidato perdía), la corrupción, la ineficacia judicial, la distribución desigual del ingreso, la inclusión social, el estado de derecho y los derechos humanos. Como ni los conflictos entre Estados de la región, ni las fuerzas paramilitares de derecha ni los insurgentes de izquierda constituyen un desafío actual para la seguridad hemisférica, dice, las amenazas a las que propone responder con una acción colectiva son “la difusión del narcotráfico y otras formas de tráficos ilícitos, pandillas y terrorismo, cuyos efectos pueden verse acentuados por los desastres naturales y la desigualdad de oportunidades económicas”. En forma explícita invita a los países a unirse contra amenazas de actores no estatales que no respetan las fronteras nacionales e incluyen el ciberespacio. En algunos países que se sienten desbordados por tales desafíos, sus autoridades civiles recurren a las Fuerzas Armadas para realizar tareas que competen a las fuerzas policiales civiles. Aunque ésta “no puede ser una solución a largo plazo”, por el momento el Pentágono está dispuesto a cooperar para fortalecer “la capacidad de las autoridades civiles y las fuerzas del orden de los países amigos”. Como los recursos estadounidenses son limitados, su estrategia de Defensa se basa en alianzas y enfoques compartidos. Para ello “promoveremos la integración e interoperabilidad de y entre fuerzas de defensa y de seguridad”. Ante algunos desafíos a la seguridad, el Pentágono declara reconocer el liderazgo de los organismos civiles. Los textos en inglés y castellano tienen una sutil diferencia en este punto. El original dice: “Partner nations or civilian U.S. Government departments and agencies have the lead”. Es decir, conducen las naciones socias o los organismos civiles de Estados Unidos. En cambio, la versión oficial en castellano traduce: “Los encargados son los departamentos y organismos civiles de los países amigos o del gobierno de los Estados Unidos”, que no es lo mismo. Es obvio en qué idioma piensan Panetta y el Comando Sur.

“Misiones legítimas”

Entre las “misiones legítimas” en las que dice que “se alcanzó prácticamente el consenso de toda la región para llegar a una acción colectiva” el Pentágono menciona: “Contrarrestar el narcotráfico, la proliferación de las armas y el terrorismo, responder a las amenazas que afloran en el ciberespacio, apoyar a las autoridades civiles en respuesta a crisis humanitarias y desastres naturales y respaldar a los organismos militares y de las fuerzas de seguridad de los países amigos”. Como quien se rindiera ante fenómenos ajenos a su voluntad y a su control, el documento del Pentágono dice que “debemos respetar las decisiones que tomen los países de que las fuerzas militares asuman papeles no tradicionales”, por supuesto con “respeto de la autoridad civil, los derechos humanos y el estado de derecho”. Faltaría más. El texto utiliza en forma indistinta Seguridad y Defensa. Sin embargo, afirma que las alianzas que propugna deben “lograr resultados en la lucha contra las amenazas compartidas y el extremismo violento” y “fomentar una mayor capacidad y confianza institucionales entre las instituciones de defensa y seguridad”. El documento señala que el Pentágono determinará los materiales y servicios necesarios “para mejorar la capacidad de los países amigos y aumentar la interoperabilidad con las fuerzas militares de los Estados Unidos” y “continuará facilitando esos artículos y servicios de defensa por donación o venta”, de manera de “fomentar la capacidad, la interoperabilidad y facilitar el contacto directo con empresas estadounidenses y las Fuerzas Armadas de Estados Unidos. Estos mecanismos permiten que los Estados Unidos forjen vínculos y aumenten la capacidad de los países socios de contribuir a la seguridad y la estabilidad regionales”. Es decir, venta de armas para que sean usadas a favor de los intereses estadounidenses. Entre esas misiones enumera la delincuencia organizada, el terrorismo y los asuntos cibernéticos. El documento anticipa que Estados Unidos promoverá en la OEA y mediante relaciones entre las Fuerzas Armadas “un férreo sistema de cooperación” para la acción colectiva “frente a los desafíos complejos del siglo XXI”, lo cual implica “reformar las instituciones existentes y aprovecharlas a fin de lograr una mayor eficacia y unidad”. En forma explícita se refiere a la Conferencia de Ministros, a la Junta Interamericana de Defensa y a las Conferencias de Ejércitos, Armadas y Fuerzas Aéreas, descriptas como “los foros principales en donde los jefes de las distintas fuerzas del hemisferio dialogan sobre temas como el mantenimiento de la paz, la ayuda humanitaria y respuesta a desastres, ciencia y tecnología, cooperación cívico-militar, el medioambiente y las amenazas emergentes”.

El taxi canadiense

Como es manifiesto en el documento del Pentágono, Estados Unidos intenta reformular la JID para no perder una herramienta de control sobre las Fuerzas Armadas y de Seguridad de la región. Desde 2009, la Argentina ha venido cuestionando su utilidad. Rechazó en la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA que la JID sea el órgano coordinador en la respuesta a desastres y en ayuda humanitaria, el nuevo rol que Estados Unidos intenta darle, como antes lo fue en la contrainsurgencia, drogas y terrorismo. La Argentina tampoco acepta que la JID se convierta en secretaría ejecutiva, memoria institucional y depositaria de los archivos de la Conferencia de Ministros de Defensa. En cambio, propuso discutir la revisión total del sistema, incluyendo el Tratado, la Junta y el Colegio Interamericano de Defensa, que considera obsoletos, y se ofreció como sede de una conferencia especial para ello. Estados Unidos se opuso. Pero en su visita del mes pasado a la Argentina y Uruguay, el viceministro del Pentágono para la región, Frank Mora, terminó por admitir la inevitabilidad de la reforma. Sin embargo, intentó imponer nuevas condiciones: en vez de una conferencia especial en Buenos Aires, el Pentágono y el Departamento de Estado aceptarían que se realizara en la sede de la OEA, es decir en Washington, lo cual daría lugar a nuevas dilaciones en las que la burocracia de la organización es virtuosa. Durante su paso por Buenos Aires, Mora no usó la expresión tarjeta roja pero dijo que un acuerdo satisfactorio en cuestiones de defensa sería la llave para mejorar la relación bilateral en otras áreas que interesan a la Argentina. El principio de acuerdo alcanzado en esa visita fue comprometido la semana pasada por la insistencia de Canadá de que la JID se convierta en el corazón y el cerebro de la Conferencia de Ministros y no haya revisión del Sistema Interamericano de Defensa. El actual presidente de la JID es el general canadiense Guy Thibault. En un memo dirigido al secretario general de la OEA, José Miguel Insulza, Thibault sostuvo que las discusiones y debates dentro de la conferencia de ministros deberían alinearse con “las prioridades hemisféricas”, comenzando por “los problemas de seguridad y los desafíos en las Américas”, para lo cual la JID podría cumplir un papel importante. Incluso, solicitó más recursos para la Junta y planteó como un problema para la Seguridad Multidimensional que algunos estados mantengan “una separación estricta entre Defensa y Seguridad”. Estados Unidos reclutó para esa posición al propio Insulza, quien se propone hablar en la conferencia de Punta del Este, donde su participación carece de sustento institucional. La misma posición defenderán el secretario de Seguridad Multidimensional de la OEA, el también canadiense Adam Blackwell, y el presidente de la Comisión de Seguridad Hemisférica del organismo, el embajador de Guyana, Bayney R. Karran, cuyos vicepresidentes son los embajadores alternos de Estados Unidos, Colombia y El Salvador. Karran ya anticipó por escrito su reconocimiento “al valioso papel” de la JID. Como un símbolo de los agrupamientos en la conferencia, el ministro de Defensa de Canadá, Peter MacKay, invitó a acompañarlo en su avión oficial a sus colegas de El Salvador, Barbados, Honduras, Jamaica, San Vicente, Antigua, Belice, y otros países del Caribe, con los que Estados Unidos cuenta para inclinar la balanza en su favor. El propio Panetta antes de llegar a Punta del Este hizo escala en Lima, con la intención de convencer al gobierno del presidente Ollanta Humala, que es militar pero fue electo por el voto popular. Perú es importante porque forma parte de la Unasur, una organización subregional que Washington no controla, y porque será sede de la undécima conferencia de ministros, en 2014, y por ello ocupará su secretaría pro tempore. Si bien la Unasur respalda una doctrina propia de defensa regional que incluya la defensa de los recursos naturales, con efectos de “disuasión extrarregional”, Brasil mantiene la tradicional ambigüedad de sus posiciones. Por un lado, durante la reunión de ministros de Defensa de Unasur realizada hace un año en Buenos Aires, su ministro de Defensa, Nelson Jobim, formuló una alusión transparente a Estados Unidos, en línea con los temores de Itamaraty sobre el interés estadounidense en la Amazonía y en el petróleo offshore. Pero en la reunión preparatoria realizada en abril en Uruguay, Brasil propuso modificar el reglamento de modo que la JID se convierta en secretaría de la Conferencia de Ministros y en la postura enviada a la Conferencia de hoy se opuso a la revisión del Sistema Interamericano. No obstante, tampoco admite que la declaración final mencione la Declaración sobre Seguridad en las Américas y los gastos en seguridad, porque esto “remite a temas de seguridad, además de los de defensa”.

Un desastre

Ante una consulta del Ministerio de Defensa, la Cancillería argentina cuestionó la propuesta chilena para el Eje Temático 1, porque “visualiza a las FF.AA. como un actor principal de los dispositivos de asistencia humanitaria internacional”. Sostiene, en cambio, que la capacidad militar representa “un componente más de la oferta nacional”, cuyo uso y aprovechamiento depende de las autoridades civiles, igual que la coordinación de la respuesta humanitaria internacional. Si resulta necesario, pueden apelar “al apoyo logístico de las Fuerzas Armadas”. El Ministerio de Relaciones Exteriores recuerda que, según los parámetros aceptados por las Naciones Unidas y por los “foros políticos y diplomáticos regionales”, la misión principal de los militares es cuidar a los agentes civiles que desarrollen actividades humanitarias dispuestas por las autoridades políticas, y no realizarlas ellos mismos, salvo en casos excepcionales. El modelo adoptado por las Naciones Unidas “es de asistencia humanitaria”, con acento en la reducción de riesgos y en la prevención, antes que en la respuesta posterior a los hechos. Además, el Mercosur “rechaza el concepto de desastre natural y lo reemplaza por el de socionatural”, lo que ayuda a entenderlo y gestionarlo como una situación compleja. Los pedidos de asistencia “no se realizan entre Fuerzas Armadas sino por parte del gobierno del país afectado”. Si las capacidades nacionales se ven superadas, las autoridades políticas declaran el estado de emergencia y solicitan por medio de sus cancillerías la asistencia humanitaria internacional, ya sea bilateral o multilateral. En cambio, en el procedimiento que propone Chile (para cuyas Fuerzas Armadas las órdenes del Pentágono son deseos) las Fuerzas Armadas quedarían como protagonistas, “coordinando la respuesta entre pares”. Además, los documentos de la Conferencia mencionan a “las organizaciones de defensa y/o seguridad” como si fuesen “actores homologables o intercambiables frente al escenario de la asistencia humanitaria”, cuando las leyes argentinas establecen una “taxativa diferencia entre Fuerzas Armadas y cuerpos de seguridad”. La diplomacia argentina también se alarma por un párrafo de la propuesta chilena sobre el despliegue o empleo de “unidades o medios que tengan una capacidad mínima de siete días de operación con autosuficiencia”. En la práctica esto excluye a la mayoría de los países de la región. Sin nombrar en forma expresa a Estados Unidos, la Cancillería recomienda que ésta no sea una puerta de acceso para “la eventual presencia en el territorio nacional de tropas extranjeras con un accionar autónomo”. Como conclusión, rechaza la propuesta construcción de “una red militar de monitoreo, comunicación, información y enlace”. En cambio el “Plan Interamericano para la prevención, la atención de los desastres y la coordinación de la asistencia humanitaria”, que la Asamblea General de la OEA aprobó en junio de este año en Bolivia, respeta las prácticas soberanas de cada Estado y constituye una “hoja de ruta de buenas prácticas sobre la base de tres ejes fundamentales: la prevención, la respuesta y la coordinación”.