Por Gerardo Uña (Investigador Asociado-Cippec.)
y NicolAs Bertello (Investigador en temas presupuestarios-KAS)

Determinar la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) del próximo año es sin dudas uno de los grandes desafíos que enfrentan los economistas cada fin de año. El suplemento Cash recurrió en años anteriores a opiniones de diversos “expertos” con el fin de lograr este objetivo. En 2001 se consultó a economistas, pero frente a los desvíos de sus estimaciones para el año 2002, a fines de ese año consultó a “quienes dicen que están directamente conectados con el futuro (sic)”, es decir astrólogos y mentalistas, para recurrir finalmente en el año 2003 “a especialistas vinculados a las ciencias ocultas, la religión, la magia, la astronomía y la meteorología (sic)”, quienes también, al igual que los astrólogos y mentalistas, tampoco acertaron en sus predicciones. A pesar de esta dificultad para estimar en forma precisa la variación anual del PIB, este “numero mágico” es fundamental para las finanzas públicas y en especial para el Presupuesto Nacional.

El Presupuesto se sustenta en las expectativas respecto de la evolución del nivel de actividad de la economía, de la cual dependen los recursos que podrán recaudarse y los factores que condicionarán la orientación de los fondos públicos. Por este motivo, las proyecciones macroeconómicas que realiza el Poder Ejecutivo sobre las cuales se sustenta la Ley de Presupuesto resultan un instrumento clave, que condiciona la viabilidad del plan de gobierno expresado en dicha ley. Además, estas proyecciones reflejan la visión oficial respecto de la evolución de la economía para un año determinado, transmitiendo señales tanto hacia el sector privado como hacia adentro del propio sector público.

Pero las estimaciones del PIB incluidas en el Presupuesto Nacional, ¿han sido más acertadas que las realizadas por los distintos, y muy diversos, expertos consultados por Cash en años anteriores? Los datos disponibles para el período 19942005 muestran importantes discrepancias entre las proyecciones oficiales y las variaciones finalmente observadas. A primera vista esto puede resultar comprensible si se consideran los importantes niveles de inestabilidad que ha sufrido el país y la dificultad que esto representa para la elaboración de proyecciones macroeconómicas. Sin embargo, desde 1999 hasta la fecha, en todos los casos las estimaciones del PIB incluidas en el Presupuesto Nacional han presentado diferencias con respecto a los valores finalmente observados superiores al 100 por ciento, tanto en períodos altamente inestables (2001-2002), como en períodos de mayor estabilidad (2003-2005). Por lo tanto, más allá de las dificultades propias de realizar estas estimaciones, es posible apreciar, al menos en la última década, una excesiva utilización estratégica de las proyecciones macroeconómicas que sustentan el Presupuesto Nacional.

Hasta 2002, la estrategia era tener un “exceso de optimismo” con respecto a la evolución de la economía, para de esta forma generar mayor confianza en el país y provocar un círculo virtuoso que genera mayor crecimiento. Esto no sucedía y, por lo tanto, durante el año eran necesarios recortes presupuestarios o aumento del endeudamiento. A partir de 2003 prima un “exceso de prudencia” y las tasas de crecimiento del PBI incluidas en el Presupuesto han quedado fijas en torno del 4 por ciento, a pesar de que la economía crece a tasas cercanas al 9. En el Presupuesto 2007 recientemente aprobado se mantiene esta tendencia y éste contiene una tasa de crecimiento del PBI del 4 por ciento. Esta situación provoca que durante el ejercicio fiscal se cuente con mayores recursos a los presupuestados, los cuales suelen ser asignados por Decretos de Necesidad y Urgencia o por el jefe de Gabinete. Después de mucho tiempo, este año el Congreso aprobó una ampliación presupuestaria mediante una ley, pero la costumbre han sido ampliaciones decididas en forma unilateral por el Ejecutivo sin participación del Parlamento.

Frente a esta situación es preciso mejorar y fortalecer el proceso de estimación de las proyecciones del PIB, sin olvidar que el Presupuesto es un instrumento técnico al servicio de la política, para generar un marco de mayor estabilidad sobre el desempeño del sector público. Por ejemplo, en Chile y en Canadá las estimaciones oficiales son contrastadas con las proyecciones realizadas por académicos y el sector privado, quienes interactúan con el sector público en un comité, que publica sus conclusiones y recomendaciones, incorporando de esta forma un mecanismo transparente de consulta y validación.

Sin lugar a dudas, el Gobierno y el sector privado presentan diferentes incentivos en la elaboración de sus proyecciones, pero en la combinación de estos incentivos diferentes es posible encontrar el punto medio que otorgue mayor previsibilidad a las finanzas públicas. De esta forma sería posible comenzar a recorrer un camino donde el Presupuesto no se base en la variación coyuntural de los ingresos año a año, sino en la estimación de su evolución en el mediano plazo, donde se contemplen los principales determinantes de los ingresos fiscales, disminuyendo de esta manera los efectos negativos para la sustentabilidad fiscal que presentan las fluctuaciones del ciclo económico. Dotar de mayor previsibilidad al “número mágico” de las proyecciones del PIB es un requisito fundamental para contar con solvencia fiscal en el largo plazo.