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El fuerte crecimiento económico en los últimos años y la intención del Gobierno de continuar con la estrategia de expansión de la demanda presionan sobre las compras externas y reabrieron el debate sobre el riesgo de enfrentar un cuello de botella en la balanza de pagos. Eso pone en primer plano el objetivo oficial de profundizar la sustitución de importaciones, para evitar que el consumo y la inversión deban financiarse, de resultar insuficiente el superávit comercial, con deuda externa, lo que deriva en una creciente fragilidad cuyo final es una crisis externa.

Desde el pozo en la salida de la convertibilidad, la industria creció un 149 por ciento, sobre la base de un tejido manufacturero desestructurado aunque favorecido por una baja utilización de la capacidad instalada. Se crearon 400 mil empleos formales en la industria, y las exportaciones industriales crecieron 284 por ciento. Estudios analizados por Cash e industrialistas consultados dan cuenta de que la tendencia explosiva que en los ’90 tomó el creciente peso de las importaciones en relación con el Producto industrial se atenuó desde 2003. Sin embargo, no hubo cambios en el perfil industrial que reflejaran una clara sustitución de importaciones, aunque existen casos destacables en ese sentido (ver aparte).

Una de las medidas que los economistas utilizan para analizar la sustitución de importaciones es la elasticidad Importaciones-Producto, que mide la variación porcentual de las compras externas frente a una variación porcentual del PBI. Si sube, la oferta se “extranjeriza”, mientras que una caída implica que hubo sustitución de importaciones.

El estudio de Cepal Heterogeneidad estructural y restricción externa en la economía argentina, que está a punto de publicarse, realizado por los economistas Martín Abeles, Pablo Lavarello y Haroldo Montagú, analiza la elasticidad Importaciones-Producto. En los ’80, ese valor se mantuvo estable, pero de 1991 hasta 2002 se multiplicó casi por cinco, lo que implica una reversión muy fuerte de la participación de la industria nacional en las ventas. Desde aquel pico, bajó hasta que en 2008 se ubicó en algo más del triple que a comienzos de los ’90, similar a los valores de 1997/98.

“En el caso de la Argentina, se advierte una fuerte suba de la elasticidad Importaciones-Producto a comienzos de los ’90, en el mismo sentido pero bastante más acentuada que en el resto de la región. En 2003 la tendencia se revierte y comienza a descender por primera vez luego de quince años. En la región, la tendencia ascendente se mantiene sin interrupciones. En prácticamente todos los casos, con la excepción de Argentina, y en menor medida Perú, dicha elasticidad aumenta en el período reciente”, explica el trabajo. En forma complementaria, cabe mencionar que Argentina fue el único país de la región donde las exportaciones industriales ganaron participación. El investigador del Cedes, Mario Damill, destaca en Una medida de la sustitución de importaciones, trabajo de 2007, que desde la salida de la convertibilidad “la demanda global fue satisfecha en una proporción mayor por bienes producidos internamente”. Advierte que de mantenerse la tendencia aperturista de los ’90, el peso actual de las importaciones en el PBI sería mucho más alto. De ese modo argumenta que existió “ahorro de importaciones”.

El economista estructuralista Jorge Katz, junto a Gonzalo Bernat, en Interacciones entre la macro y la micro en la post convertibilidad: dinámica industrial y restricción externa, publicado este año, tienen una lectura más pesimista. Afirman que “a nivel agregado, la elasticidad promedio entre las importaciones y el PBI se mantuvo constante entre 1993-1998 y 2005-2011”. A diferencia del trabajo de la Cepal, Katz y Bernat utilizan el promedio entre dos subperíodos de ambas décadas, donde no se aprecia la evolución ni el cambio de tendencia pero sí resalta la falta de un cambio radical entre las etapas. Los datos de ambos trabajos no son contradictorios sino complementarios.

Katz y Bernat detallan que se amplió el déficit comercial en productos de tecnología media-alta y baja, en especial en bienes de capital, se mantuvo en autos sobre una base muy alta, se revirtió en los de tecnología media-baja y mejoró en alimentos. “El elevado nivel de la elasticidad reside en la falta de competitividad de parte de los segmentos manufactureros de intensidad tecnológica media-alta, como aparatos de radio, TV y comunicaciones, maquinaria y equipo y resto de equipo de transporte”, explican. Concluyen que “la estabilidad del tipo de cambio real en un nivel comparativamente elevado no ha determinado un proceso significativo de sustitución de importaciones”. Tanto Cepal, como Katz y Bernat, advierten el efecto negativo que en los últimos años tuvo el deterioro del saldo comercial energético. Por su parte, Nahuel y Silvio Guaita en Hacia la búsqueda de una Estructura Productiva Equilibrada, recientemente publicado, utilizan varios métodos econométricos para calcular la evolución de la sustitución de importaciones. Advierten que no se registró un cambio significativo en relación a los ’90.

En Expansión económica y sector externo en la Argentina de los años 2000: balance y desafíos hacia el futuro, documento de trabajo de julio 2012 del Cefid-Ar, Fabián Amico, Alejandro Fiorito y Agustina Zelada señalan que “pese a los cambios en la política macroeconómica, los requerimientos de importaciones no resultaron significativamente menores que en la convertibilidad”. Indican que el peso de las importaciones en el PBI en los últimos años aumentó respecto a los ’90, por la adquisición de bienes intermedios, bienes de capital y piezas y accesorios para bienes de capital. En cambio, la incidencia de las importaciones de bienes de consumo en las compras externas totales se redujo.

Los investigadores justifican la ausencia de sustitución de importaciones a partir de las características de la inversión. Muestran cómo desde los ’90 la evolución de las importaciones es prácticamente igual que la inversión en equipo durable de producción. “Esta relación entre inversión e importaciones obedece a un legado de las políticas aperturistas y desindustrializantes de los años ’90. En efecto, en toda la etapa 1950-1990 la inversión en equipo durable total mantenía una alta correlación con la producción de equipo durable nacional”, advierten. Eso implica que hasta los ’90 la inversión traccionaba a la producción de equipos nacionales, más allá del siempre fuerte impulso sobre las importaciones característico de una economía periférica. “Desde 1990 esa correlación se debilita y la inversión en equipo durable pasa a estar correlacionada fuertemente con la importación de equipo durable.”

En La industria argentina a comienzos del siglo XXI, publicado por la revista de la Cepal en 2011, Germán Herrera y Andrés Tavosnanska, investigadores del Centro de Estudios de la Producción (CEP), que depende del Ministerio de Industria, indican que “es probable que en el interior de los sectores existan ciertos productos cuya importación haya sido sustituida por producción local, pero esos casos parecen haberse visto compensados por otros en que los productos importados ganaron en relevancia. De esta forma, no solo no se detecta un cuadro de sustitución de importaciones a nivel sectorial, sino que en varios casos el retroceso de la participación de la producción sectorial local ha sido notorio”.

La sustitución de importaciones en bienes de capital e intermedios es una tarea central, de largo plazo y de gran complejidad, de un proceso de industrialización. A la dificultad que tuvieron que enfrentar, por ejemplo, los gobiernos de Juan Domingo Perón y de Arturo Frondizi, se agrega en esta etapa la internacionalización de las empresas transnacionales, que deciden qué segmento de la producción localizar en función de costos comparados y concentran las actividades de mayor valor en las casas matrices. Además, la OMC presiona para liberalizar el comercio, está vigente el legado de tratados bilaterales de inversión y un comportamiento rentístico en la estrategia de los sectores dominantes, a partir de treinta años de obtener ganancias a partir de la valorización financiera.

Si bien la tendencia hacia la desindustrialización de los ’90 se frenó en la posconvertibilidad, no se encuentra evidencia en los estudios más recientes de un proceso de sustitución de importaciones de relevancia para las cuentas nacionales. Avanzar en esa línea es una tarea pendiente para consolidar la industrialización y fortalecer el sector externo, que también requiere de una política agresiva de exportaciones industriales. Los términos del intercambio favorables relajan la restricción externa, pero no deberían anular la discusión sobre la sustitución de importaciones. De hecho, si los precios de las exportaciones e importaciones fueran los de 2002, el déficit comercial en 2011 habría sido de 8900 millones de dólares. La sustitución de importaciones también permite mejorar el impacto positivo de la inversión pública, en la medida en que permite que no se “diluya” en la compra de bienes importados.

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